«هزینه‌ها» دخل‌وخرج دولت را نامتعادل کرد

در این جلسه، کلیات برنامه مشترک نهاد‌های دولتی برای «مهار تورم و رشد تولید» در ۱۰ بند تایید شد و «کاهش کسری بودجه دولت» در رأس 5 محور بخش مهار تورم قرار گرفت. صمت با بررسی رابطه کسری بودجه با اقتصاد سیاسی حاکم، دلایل بروز کسری بودجه براساس نتایج یک پژوهش دانشگاهی را بررسی کرده است.

همه عوامل کسری بودجه در یک نگاه

نتایج یک مطالعه نیز نشان می‌دهد نسبت تراز عملیاتی و سرمایه‌ای به تولید ناخالص داخلی به‌عنوان شاخص کسری بودجه با اندازه دولت، نسبت نوسانات مخارج به نوسانات درآمد دولت، نسبت سرمایه‌گذاری دولتی به سرمایه‌گذاری کل، شکاف تولید، تورم و شاخص نابرابری درآمد رابطه مستقیم دارد. در اقتصاد ایران «هزینه‌ها» مهم‌ترین نیروی پیشران در رشد کسری بودجه به شمار می‌روند. همچنین چرخه رونق اقتصادی که به شکل عمده با رونق نفتی همراه است، به‌دلیل ویژگی‌های اقتصادی متکی به منابع طبیعی، به افزایش بیش از اندازه هزینه‌های دولت منجر شده و در نهایت کسری بودجه را افزایش می‌دهد. در دوره رکود اقتصادی که با کاهش درآمدهای نفتی همراه است، نیز چسبندگی هزینه‌های دولت، به‌ویژه هزینه‌های جاری به افزایش کسری بودجه منجر می‌شود. علاوه بر موارد یادشده استفاده از منابع صندوق توسعه ملی برای تامین کسری بودجه نیز، اثر ثروت بر تشدید کسری بودجه را تایید می‌کند.

نقش کلیدی سیاست‌های مالی در مدیریت اقتصاد

براساس یک مطالعه پژوهشی که از سوی دانشجویان دانشگاه شهید بهشتی انجام و منتشر شده، سیاست‌های مالی نقش تعیین‌کننده‌ای در مدیریت اقتصادی کشورها دارند. از سوی دیگر، دولت‌ها برای پیاده‌سازی موفق سیاست مالی باید توانایی کسب درآمد کافی برای تامین مخارج سالانه را داشته باشند. برقراری تعادل بین درآمد و هزینه به‌دلیل نبود بودجه متوازن، «کسری بودجه» را به‌پای ثابت سند دخل‌وخرج سالانه تبدیل کرده است. این پدیده نه‌تنها در اقتصاد ایران، بلکه در بسیاری از کشورهای جهان نیز حاکم است. بنا بر گزارش بانک جهانی و صندوق بین‌المللی پول در سال ۲۰۱۸، وجود کسری بودجه‌های مزمن در کشورها، سرعت انباشت بدهی دولت را افزایش داده است. در سال‌های گذشته همواره کسری بودجه به‌عنوان یک پدیده ثابت در اقتصاد ایران قابل‌مشاهده بوده است. نمودار زیر نمایانگر روند زمانی نسبت تراز عملیاتی و سرمایه‌ای به تولید ناخالص داخلی به‌عنوان شاخص کسری بودجه دولت‌ها در نیم‌قرن گذشته است که براساس داده‌های موجود طراحی‌شده است. بنابراین نمودار، مشخصه اصلی این دوران، استمرار کسری بودجه و در عین حال نوسان شدید دامنه مقدار آن نسبت به مقیاس تولید ناخالص داخلی کشور است. ناتوانی دولت‌ها در حفظ توازن میان منابع و مصارف در بودجه نشان‌دهنده انباشت بدهی و ناپایداری در بودجه است.

چرا دچار نوسان مالی می‌شویم؟

نوسان مالی دولت ناشی از بروز مجموعه‌ای از تحولات اقتصادی و سیاسی داخلی و خارجی است که به نحوی بر ناترازی بودجه همان سال یا سال‌های بعد تاثیرگذار بوده‌اند. به‌نظر می‌رسد تغییرات عمده در مولفه‌های بودجه، ساختار اقتصاد کلان، شرایط اقتصاد سیاسی کشور از جهش نرخ نفت و رکودهای عمیق به‌واسطه کاهش صادرات آن و شوک سال‌های انقلاب، جنگ 8 ساله و تحریم‌ها مهم‌ترین عوامل کسری بودجه ایران در نیم‌قرن گذشته به‌شمار می‌روند.

استقراض از بانک مرکزی

براساس نتایج این پژوهش، در دهه‌های ۶۰ و ۷۰ روش‌های استقراض از بانک مرکزی برای جبران کسری تراز مرسوم شد. از ابتدای دهه ۸۰ بنا بر تکلیف برنامه سوم، تنظیم بودجه‌های سالانه دولت بدون اتکا به استقراض از بانک مرکزی و با استفاده از یک حساب ثبات‌ساز با عنوان حساب ذخیر ارزی مطرح و در دوره اجرای این برنامه، حدود ۲۵ میلیارد دلار مازاد منابع حاصل از فروش نفت در این حساب ذخیره شد.

 سیاست‌های برنامه‌های توسعه‌ای

در برنامه چهارم توسعه تلاش برای قطع اتکای اعتبارات هزینه‌ای به نفت و تامین آن از محل مالیات و سایر درآمدهای غیرنفتی تا آخر برنامه هدف‌گذاری شد و ممنوعیت تامین کسری بودجه از راه استقراض از بانک مرکزی و تعیین نحوه توزیع منابع حاصل از واگذاری شرکت‌های دولتی موردتوجه قرار گرفت. در برنامه پنجم توسعه تکالیفی تحت قواعد مالی و سیاست‌های ساماندهی بودجه مطرح شد که شامل ایجاد صندوق توسعه و واریز دست‌کم ۲۰ درصد منابع حاصل از فروش منابع طبیعی و افزایش سالانه ۳ درصد به رقم پایه ۲۰ درصد در برنامه، قطع وابستگی اعتبارات هزینه‌ای به عواید نفتی، افزایش نسبت درآمدهای عمومی به‌اعتبارات هزینه‌ای به‌طور متوسط سالانه ۱۰ درصد، افزایش اعتبارات هزینه‌ای سالانه دست‌کم ۲ درصد کمتر از نرخ تورم و ممنوعیت تامین کسری بودجه از محل استقراض از بانک‌ها می‌شد. با وجود این سیاست‌ها، همچنان کسری بودجه در کل آن دوره هم به قوت خود باقی ماند. براساس گزارش‌های منتشر شده این روند همچنان در برنامه ششم توسعه نیز ادامه داشته، اما هنوز گزارش رسمی از تحقق اهداف این برنامه منتشر نشده است.

نفت چگونه دخل‌وخرج دولت را به هم می‌ریزد

در آسیب‌شناسی استمرار و نوسان کسری بودجه، وابستگی نفتی یکی از ویژگی‌های مهم است که تراز بودجه سالانه را دچار نوسان کرده است. براساس آمار میانگین نسبت درآمدهای نفتی به کل مصارف بودجه تا دهه ۹۰ بیش از ۵۰ درصد بوده و در مقاطعی چون سال‌های ۶۵ تا ۶۷ و ۶۶ تا ۶۸، وابستگی بودجه به دلارهای نفتی، دلیل اصلی کسری بودجه بود. اما در دهه 90 این ورق برگشت و نقش درآمدهای نفتی در تامین مصارف بودجه در این دهه با کاهش مواجه شد.رابطه تراز عملیاتی سرمایه‌ای با روند سهم درآمدهای نفتی به تولید ناخالص داخلی نشانگر هم حرکتی رفتار کسری بودجه با نقش نفت در اقتصاد کشور است. این واقعیت حاکی از وابستگی بودجه به تحول‌های درآمدهای نفتی است. شواهد آماری حاکی از آن است که نخست، رابطه مستقیمی میان پرداخت‌های دولت با درآمدهای حاصل از صادرات نفت وجود دارد. دوم آن‌که اعتبارات هزینه‌های، بیشترین سهم در مصارف را دارند به‌طوری که روند زمانی حاکی از افزایش هزینه‌های جاری از ۶۰ تا ۸۵ درصد کل مصارف در نیم‌قرن گذشته است. همچنین براساس نتایج این پژوهش، در دوران افزایش درآمدهای نفتی، پرداخت‌های هزینه‌ای با شتاب بیشتر از هزینه‌های تملک دارایی‌های سرمایه‌ای افزایش می‌یابد، در حالی‌که در دوران کاهش درآمدهای نفتی، روند کاهشی هزینه تملک دارایی‌های سرمایه بیش از پرداخت‌های هزینه جاری، خواهد بود.

تراز عملیاتی به معنای اختلاف درآمدها (عمدتا مالیات‌ها) و مخارج و هزینه‌ها (عمدتا پرداخت حقوق و مستمری) در بودجه عمومی است. در حالت بهینه باید اعتبارات هزینه‌های جاری از محل مالیات‌ها تامین شود، که در این صورت تراز عملیاتی بودجه برابر صفر خواهد بود. طبق گزارش دیگری که مرکز پژوهش‌های مجلس منتشر کرده، به‌دلیل نگاه هزینه‌ای به منابع حاصل از نفت، سال‌‌هاست بودجه کشور با کسری تراز عملیاتی همراه بوده و اهداف در نظر گرفته‌شده در قانون برنامه، مبنی بر به صفر رساندن این تراز تا سال ۱۴۰۰، محقق نشده است. کسری «تراز عملیاتی بودجه» تفاوت بین درآمدها با اعتبارات جاری را نشان می‌دهد و کسری بودجه آشکار نشان‌دهنده مابه‌التفاوت درآمدها از هزینه‌های جاری است. بسیاری از کارشناسان با تاکید بر اهمیت شناسایی کسری بودجه آشکار معتقدند، آنچه با عنوان آثار پولی و تورمی ناشی از عملکرد مالی دولت در ادبیات اقتصادی به‌عنوان یکی از مولفه‌های مهم موجد تورم برشمرده می‌شود، درواقع کسری بودجه پنهان است که در گزارش‌های عملکرد خزانه‌داری کل کشور یا گزارش تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور ارائه می‌شود.براساس نتایج پژوهش دانشگاه شهید بهشتی، در دو دهه گذشته و از دهه 80 به بعد، حساب ذخیره ارزی محل عمده جبران کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای لوایح بودجه سالانه بوده است. از دهه ۹۰ نیز فروش اوراق و واگذاری شرکت‌های دولتی این مشکل را جبران کرده است. از میانه دهه ۹۰، رشد نقش اوراق در تامین مالی کسری بودجه و استقراض از صندوق توسعه ملی برای جبران کسری بودجه نمایان شد.

رشد پایه پولی و تورم

به‌دنبال افزایش کسری بودجه از دو دهه پیش، همواره پایه پولی رشد کرده که بیانگر سلطه مالی بر سیاست‌های پولی است. این امر موجب استمرار تورم شده و بانک مرکزی را از اتخاذ سیاست‌های پولی بازداشته است.از سال ۸۱، به‌ویژه تا سال ۸۹، کسری بودجه با تغییر خالص دارایی‌های خارجی بانک مرکزی روندی مشابه داشته است. در این‌بین یکی از کانال‌های مهم تاثیرگذار بر تنش مالی، تاثیر سیاست مالی بر سیاست پولی است که با چاپ اسکناس، به‌منظور جبران کسری بودجه دولت انجام می‌شود. در نهایت اینکه کسری تراز عملیاتی و سرمایه‌ای با تغییرات سال به سال پایه پولی رابطه مستقیم دارد و برای آسیب‌شناسی دلایل کسری بودجه باید به تمام موارد توجه ویژه داشت.

«نابرابری» شاه‌کلید کسری بودجه

در سال‌های گذشته، همواره کسری بودجه به‌عنوان یک پدیده ثابت اقتصاد ایران بوده است. روند زمانی نسبت «تراز عملیاتی و سرمایه‌ای» به «تولید ناخالص داخلی» به‌عنوان شاخص کسری بودجه دولت در نیم‌قرن گذشته نشان‌دهنده استمرار کسری بودجه و در عین حال، نوسان شدید دامنه مقدار آن نسبت به مقیاس تولید ناخالص داخلی کشور است. نبود توانایی دولت‌ها در حفظ توازن میان منابع و مصارف در بودجه در بیشتر سال‌ها نیز نشان‌دهنده انباشت بدهی و ناپایداری بودجه‌ای است.

نوسانات هزینه‌ای و درآمدی

تحلیل اثر نوسانات هزینه‌ای در مقایسه با نوسان‌های درآمدی بر کسری بودجه مهم است. کسری بودجه زمانی اتفاق می‌افتد که افزایش هزینه با افزایش درآمد جبران نشود یا اینکه کاهش درآمد با کاهش متناسب هزینه‌ها همزمان نباشد. به همین دلیل، متغیر نسبت نوسان‌های هزینه‌ای به نوسان‌های درآمد نفت، به‌عنوان شاخص کنترل‌پذیری بودجه مطرح می‌شود. رشد مثبت این نسبت نشانگر تسلط نوسان‌های هزینه‌ای و رشد منفی آن بیانگر تسلط نوسان‌های درآمدی در ایجاد کسری بودجه است. نتایج حاکی از آن است که در سال‌هایی که شاخص مورداشاره با رشد مثبت همراه بوده، کسری بودجه افزایش و در سال‌هایی که رشد آن منفی شده، کسری بودجه کاهش یافته است؛ بنابراین می‌توان گفت که در ایران نیروی پیشران کسری بودجه عامل هزینه‌هاست. نکته دیگر آن‌که قدر مطلق اثر رشدهای مثبت و منفی نسبت نوسان‌های هزینه‌ای به درآمدی بر شاخص‌های کسری بودجه یکسان نیست و درنتیجه اثر نامتقارن آن قابل‌مشاهده است.

چرخه‌های رونق و رکود

با توجه به ساختار بودجه در ایران و ویژگی‌های خاص اقتصاد کشور مبنی بر وابستگی به دلارهای نفتی، شاخص کسری بودجه در چرخه‌های رونق و رکود، افزایشی است. در این فرآیند، چرخه رونق اقتصادی متکی به رونق درآمدهای نفتی بوده و به‌دلیل ویژگی‌های اقتصاد نفتی، به افزایش بیش از اندازه هزینه‌های دولت و در نهایت به رشد کسری بودجه می‌انجامد. در مقابل در دوران رکود، با کاهش درآمدهای نفتی، چسبندگی هزینه‌های دولت،‌ منجر به افزایش کسری بودجه می‌شود.

نابرابر در توزیع درآمد

این پژوهش،‌ وضعیت نابرابر در توزیع درآمد را از دیگر عوامل موثر بر کسری بودجه دانسته و به این نتیجه رسیده که با افزایش نسبت مخارج «دهک پر درآمد» به مخارج «دهک کم‌درآمد» جمعیت، شاخص کسری بودجه هم رشد فزاینده‌ای را تجربه می‌کند. اثر دو مولفه اقتصاد سیاسی، یعنی شاخص قدرت دولت و فشار گروه‌های سیاسی بر کسری بودجه هم قابل تامل است. این دو مولفه به ترتیب بیانگر افزایش بی‌ثباتی در ساختار سیاسی دولت و حضور احزاب مختلف با ترجیحات گوناگون درباره ترکیب مخارج عمومی و وجود تعارض منافع در مورد منابع عمومی است که در نهایت به عدم‌کنترل کسری بودجه منجر می‌شود./روزنامه صمت