اهداف رهاشده خصوصی‌سازی در صنعت برق

در طول سالیان گذشته تولیدکنندگان غیر دولتی برق با چالش‌ها و مشکلات متعددی دست به گریبان بوده‌اند که بدون تردید بخش بزرگی از آنها ناشی از سیاست‌ها و شیوه‌های حکمرانی در صنعت برق بوده است. قیمت‌گذاری تکلیفی، بدعهدی وزارت نیرو در بازپرداخت مطالبات تولیدکنندگان برق و عدم توازن در درآمد و هزینه‌های نیروگاه‌ها به عنوان مهمترین عوامل افت سرمایه‌گذاری‌ها در این صنعت شناخته می‌شوند.

در همین خصوص مهدی خبازپیشه، مجری پیشین طرح های توسعه سرمایه گذاری خصوصی شرکت تولید برق حرارتی،  در گفت‌وگو با خبرنگار گسترش نیوز، افول سرمایه‌گذاری‌ها در صنعت برق را حاصل نبود یک ساختار سیستماتیک به منظور پیاده‌سازی مستمر، دقیق و شفاف قوانینی‌ می‌داند که در یک برهه زمانی در توسعه صنعت موثر واقع شده و پس از تغییر مدیران به حال خود رها‌ می‌شوند. او همچنین بر این باور است که سرمایه‌گذاری در صنعت برق، قربانی چالش‌های روزمره این صنعت شده است.

حاصل این گفت‌وگو را در ادامه‌ می‌خوانید:

وزارت نیرو و شرکت توانیر در اولین گام‌های خصوصی‌سازی و واگذاری نیروگاه‌ها چه اهدافی را دنبال‌ می‌کردند؟

در مورد ورود بخش خصوصی به حوزه نیروگاهی، دو بحث جداگانه در خصوص واگذاری نیروگاه‌ها و احداث نیروگاه توسط بخش خصوصی مطرح کرد. در طول آن سال‌ها عمده تمرکز کاری من بر جذب سرمایه‌گذاران غیر دولتی برای احداث نیروگاه‌های جدید بود و اطلاعات کمتری از روند واگذاری‌ها دارم.

واقعیت این است که جذب سرمایه‌های بخش خصوصی برای احداث نیروگاه‌های جدید سه هدف اصلی را دنبال‌ می‌کرد که افزایش توان وزارت نیرو در تامین مالی پروژه‌های زیرساختی و توسعه ای یکی از مهمترین آنها بود. به علاوه کاهش سطح تصدی‌گری دولت در بخش نیروگاهی و نیز کاهش هزینه‌های تعمیر، نگهداری و بهره برداری از نیروگاه‌ها که تا آن زمان بر دوش وزارت نیرو بود را هم‌ می‌توان از جمله اهداف جذب سرمایه گذاران بخش خصوصی ذکر کرد.

در واقع دیدگاه غالب مدیران ارشد صنعت برق این بود که دولت متصدی خوبی نیست و بخش خصوصی‌ می‌تواند همین اقدامات را با کیفیت بیشتر و هزینه کمتر انجام داده و علاوه بر این که بار مالی گسترده‌ای از دوش دولت برداشته‌ می‌شود، زمینه برای تولید بهره‌ور، اقتصادی و به‌صرفه‌تر برق هم فراهم‌ می‌شود.

روند سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در صنعت برق در سال‌های بعد از این تصمیم‌گیری چه طور پیش رفت؟

به طور طبیعی ورود بخش خصوصی برای تامین سرمایه مورد نیاز برای ورود به پروژه‌های زیرساختی مانند احداث نیروگاه بیش از هر چیز به تسهیلات بانکی یا فاینانس‌های خارجی وابسته است و قاعدتا نمی‌تواند سرمایه هنگفت مورد نیاز برای اجرای این دست از پروژه‌ها از منابع شخصی تامین کند. بنابراین یکی از مهمترین پیش‌شرط‌های ورود سرمایه‌گذاران خصوصی به صنایع زیربنایی مانند برق تسهیل اخذ تسهیلات بانکی ریالی و ارزی و یا زمینه‌سازی برای جذب سرمایه‌های خارجی است.

از این رو یکی از مهمترین اصولی که در همان ابتدا برای ورود سرمایه گذاران بخش خصوصی به حوزه نیروگاهی مورد توجه قرار گرفت، تسهیل دسترسی آنها به تسهیلات بانکی به ویژه تسهیلات ارزی صندوق توسعه بود. اما مشکل اینجا است که در کشور ما عمده تصمیم‌گیری‌ها و اقدامات اجرایی بر اساس سلایق مدیرانی انجام‌ می‌شود که در راس کار قرار دارند. به بیان ساده‌تر، ساختار تصمیم‌گیری کشور فاقد یک چارچوب سیستماتیک مشخص است و این امر یکی از عوامل فرار سرمایه از بخش‌های مختلف اقتصاد کشور است.

به نظر‌ می‌رسد ما هنوز هم نتوانسته‌ایم یک سیستم کارآمد برای اجرای دقیق قوانین و مقررات ایجاد کنیم که امکان استمرار سیاست‌های کارآمد و موثر را داشته باشد. به همین دلیل به طور معمول یک اقدام کارساز توسط چند نفر در سیستم شکل‌ می‌گیرد و تا زمان حضور آنها ادامه‌ می‌یابد، اما پس از آن مجددا مغفول مانده و متوقف‌ می‌شود.  این مساله در مورد صنعت برق هم مصداق‌های روشنی دارد.

به عنوان مثال در خصوص همین پروسه خصوصی‌سازی نیروگاه‌ها در دوره‌ای، تعدادی از مدیران ارشد صنعت برق که عمدتا در خارج از کشور تحصیل کرده بودند و با ظرفیت‌های بخش خصوصی بیشتر آشنا بودند و به خوبی صنعت برق کشور را‌ می‌شناختند، این ایده را مطرح کرده و تلاش کردند آن را با اتکا به نتایج مطالعات تجربیات سایر کشورها در ایران پیاده‌سازی کنند. قطعا آغاز این روند یک فرصت و تغییر بسیار بزرگ برای صنعت برق بود. این افراد در راس صنعت برق باعث شدند که وزارت نیرو نقش خود را برای تسهیل سرمایه گذاری بخش خصوصی به درستی انجام داد.

در آن زمان کار مطالعاتی گسترده ای روی موضوع خصوصی‌سازی نیروگاه‌ها انجام و جوانب کار به شکل گسترده‌ای سنجیده شده بود. به این ترتیب در اولین گام‌ها نیروگاه‌های فردوسی و رودشور راه‌اندازی شد. در نهایت نتیجه همین بررسی‌های دقیق، ورود موفق سرمایه‌گذاران بخش خصوصی به حوزه نیروگاهی بود، به نحوی که امروز بخش قابل توجهی از برق مورد نیاز کشور را همین نیروگاه‌های خصوصی و غیر دولتی تولید‌ می‌کنند.

در آن زمان با مساله تحریم مواجه نبودیم.

کاملا درست است. در آن زمان ما با محدودیت خاصی در ارتباطات و تبادلات مالی بین‌المللی مواجه نبودیم و شرکت‌ها‌ می‌توانستند در مبادلات مالی خود با شرکت‌های خارجی از خطوط اعتباری استفاده کنند. من به خاطر دارم که در دو پروژه اول نیروگاهی که توسط بخش خصوصی و در قالب قرارداد BOO راه‌اندازی شد، از فاینانس خارجی استفاده شده بود. ضمن این که در برخی از پروژه‌ها، سرمایه‌گذاران توانستند نسبت به انتقال تکنولوژی‌های روز دنیا هم اقدام کنند.

در واقع از آنجا که موضوع فناوری در صنعت برق از اهمیت بسزایی برخوردار است، انتقال دانش فنی یک فرصت جدی برای توسعه محسوب‌ می‌شود. مثلا در زمان احداث نیروگاه رودشور، بحث راندمان این نیروگاه با اتکا به فناوری‌های روز دنیا مطرح بود و دنبال‌ می‌شد. هر چند بعدها به دلیل کمبود منابع مالی عملا این موضوع از دستورکار خارج شد. یکی دیگر از اقداماتی که در سال‌های پس از آغاز خصوصی سازی شکل گرفت احداث واحدهای کلاس F بود که یک اقدام جدید محسوب‌ می‌شد.

چه اتفاقی افتاد که صنعت برق با وجود ظرفیت‌هایی که به آن اشاره کردید، به جایی رسید که نه تنها قادر به جذب سرمایه‌های جدید نیست، بلکه عملا با پدیده فرار سرمایه هم مواجه است؟

به نظر من مهمترین اتفاق، ایجاد مشکلات مالی و کمبود شدید نقدینگی در صنعت برق بود که البته بعدها تحریم‌ها هم به آن دامن زدند، چرا که دسترسی شرکت‌های ایرانی به سرمایه گذاران و منابع مالی خارجی را هم محدود کرده و در بسیاری از موارد از بین برده اند. ضمن این که با شدت گرفتن تحریم‌ها و ایجاد محدودیت در فروش جهانی نفت ایران، عملا منابع ارزی کشور به ویژه در صندوق توسعه ملی کاهش یافت و همین مساله به افت سرمایه‌گذاری در حوزه نیروگاه‌ها که وابستگی مستقیمی به تسهیلات ارزی دارد، دامن زد.

اما مساله دیگری که باید به آن توجه کنیم این است شاید از ابتدای مسیر واگذاری‌ها و جذب سرمایه بخش خصوصی، نباید جایگاه خصوصی‌سازی را در وزارت نیرو تعریف‌ می‌کردیم، چرا که این وزارتخانه به طور معمول و روزمره درگیر تامین آب و برق مردم، ایجاد تراز درآمد و هزینه در ساختارهای مالی صنعت آب و برق و برنامه‌ریزی برای توسعه این حوزه‌ها است. به همین دلیل شاید برنامه‌ریزی برای خصوصی‌سازی حوزه تولید برق به عنوان یک پروسه بلندمدت که الزامات مالی و قانونی مداوم بسیاری دارد، نباید در وزارت نیرو انجام‌ می‌شد.

به نظر‌ می‌رسد سازماندهی این اقدام تحت نظر نهادهای بالادستی نظیر ریاست جمهوری‌ می‌توانست جایگاه قانونی خصوصی سازی‌ها را ارتقا داده و پیگیری قوانین و مقررات مرتبط با آن را تسهیل‌ می‌کرد. اما امروز‌ می‌بینیم که وزارت نیرو به دلیل گستردگی مشکلاتی که در حفظ پایداری شبکه و تامین منابع مالی برای اداره صنعت با آن مواجه است، عملا امکان و توانایی برنامه‌ریزی‌های بلندمدتی مانند تسهیل جذب سرمایه در بخش‌های زیرساختی برق را ندارد و مباحث توسعه‌ای قربانی موضوعات و مسائل روزمره این صنعت شده است.

پس از نظر شما نبود برنامه‌ریزی‌های بلندمدت برای سرمایه‌گذاری ناشی از پرداختن به مشکلات روزمره در صنعت برق است؟

بله؛ در واقع به نظر‌ می‌رسد که صنعت برق امروز در شرایطی قرار گرفته که ناچار است همه منابع مالی خود را صرف گذران روزمره‌های خود کند. به همین دلیل هم باور دارم بخش سرمایه‌گذاری نباید در این وزارتخانه متمرکز‌ می‌شد و باید یک نهاد بالادستی برنامه‌ریزی و اجرایی کردن آن را بر عهده‌ می‌گرفت، تنها در این صورت مسائل روزمره، مانع توسعه سرمایه‌گذاری در صنعت برق نمی‌شد.

عامل دیگری که از دیدگاه من در افت سرمایه‌گذاری‌های صنعت برق موثر بوده، فقدان برنامه‌های بلندمدتی است که استراتژی‌ها و چارچوب فعالیت صنایع زیرساختی را برای دو تا سه دهه به طور دقیق مشخص کند. هر چند همین روزمرگی‌های فعلی حتی برنامه‌های پنج‌ساله توسعه را هم در اجرا به بن‌بست رسانده است. این رویکرد سبب شده که وزارت نیرو در هر برنامه پنج‌ساله نسبت به برنامه گذشته، دچار عقب‌ماندگی بیشتری شود.

علاوه بر این به نظر‌ می‌رسد دولت در برخی از موارد تلاش‌ می‌کند با تدوین برنامه‌های کوتاه مدت پنج‌ساله، قدرت آن قانون را کاهش دهد، به ویژه آن که تدوین آیین‌نامه‌های مربوط ماده‌های این قانون بین یک تا دو سال زمان‌ می‌برد و عملا زمان باقیمانده برای اجرایی کردن قانون بسیار کوتاه‌تر از دوره پیش‌بینی‌شده است. نتیجه کار تحقق اندک اهداف پیش‌بینی‌شده در قوانین توسعه پنج‌ساله کشور است که بخشی از آن در صنعت برق کاملا قابل مشاهده است.

مساله دیگر این است که ما در عمده اقداماتمان گرفتار نوعی افراط و تفریط هستیم که در برخی موارد به جلوگیری از مشارکت  جدی بخش خصوصی منجر شد و در موارد دیگر واگذاری‌ها را از ریل خارج کرده است. البته مدل قیمت‌گذاری برق و ساختار ناکارآمد بازار برق هم از دیگر عواملی بود که خصوصی‌سازی را از مسیر اهداف و آرمان‌های ابتدایی اش خارج کرد. چرا که ما زیرساخت‌ها و الزامات مربوط به راه‌اندازی بازار برق را فراهم نکرده بودیم و با وجود سیستم سنتی حکمرانی برق نتوانستیم از این ابزار برای بهبود شرایط بهره بگیریم. همه این عوامل در کنار دیربازده بودن سرمایه در صنعت برق و تمایل مردم به سرمایه‌گذاری در حوزه‌های زودبازدهی مانند مسکن، روند کاهشی سرمایه‌گذاری در این صنعت را رقم زد.

به نظر‌ می‌رسد در اقتصاد ایران، عمده سرمایه‌ها به سمت حوزه‌های غیرمولد سوق داده‌ می‌شود و سرمایه گذاری در صنایع مولد و زیرساختی کمتر از سوی مردم انجام‌ می‌شود.

بله؛ کاملا درست است. بخش‌های مولد معمولا سهم کمتری از سرمایه‌های مردمی دارند و این مساله در مورد صنعت برق که نیاز به سرمایه گذاری‌های هنگفت با دوره بازگشت بلندمدت دارد، بیشتر به چشم‌ می‌خورد. تجربه ثابت کرده که نهادهای عمومی به سرمایه‌گذاری در صنایع زیرساختی علاقمند هستند. صنعت برق به دلیل ریسک بالا، دوره بازگشت دیرهنگام و سود اندک صنعت برق نسبت به سایر حوزه‌ها، نمی‌تواند انگیزه‌ای برای سرمایه‌گذاران ایجاد کند.

در نگاهی کلی تر باید گفت که ساختار حکمرانی در صنعت برق دچار مشکلات جدی است. از یک سو وزارت نیرو ابزارهای لازم را برای پرداخت مطالبات تولیدکنندگان غیر دولتی برق، تنظیم درآمد و هزینه‌ها و ایجاد یک ساختار پویا و رقابتی در عرضه و تقاضای برق ندارد و از سوی دیگر بخش خصوصی و غیر دولتی تولید برق هم توان چانه‌زنی کمی برای احقاق حقوق خود دارد. بخش خصوصی باید تشکل‌های قدرتمندی داشته باشد که اهرم‌های کافی برای پیگیری منافع اعضای خود را در اختیار داشته باشند.

یکی از مسائلی که باعث شده وزارت نیرو به سادگی بازپرداخت مطالبات نیروگاه‌ها را به تعویق بیندازد این است که به تولیدکنندگان برق اجازه داده نمی شود که در مقابل عدم دریافت مطالباتشان، فعالیت نیروگاه را متوقف کنند. اهمیت برق‌رسانی پایدار، این محدودیت را برای نیروگاه‌ها ایجاد کرده و همین امر دست آنها در پیگیری موثر خواسته‌هایشان به شدت‌ می‌بندد. بنابراین تشکل‌هایی مانند سندیکا مهمترین اهرم فشار آنها برای تحقق منافع و خواسته‌هایشان محسوب‌ می‌شود.

تولیدکنندگان غیر دولتی برق که بیش از ۶۰ درصد برق کشور را تولید‌ می‌کنند، مجموعه بسیار قدرتمندی هستند که‌ می‌توانند با انسجام و یکصدایی روی سیاست‌های صنعت برق موثر واقع شوند. تمرکز بر پیگیری منافع عمومی از طریق تقویت نهادهای تشکلی مانند سندیکا، اقدامی است که‌ می‌تواند اثرگذاری آنها را بیش از پیش افزایش دهد.