ماجرای استقراض دولت برای کسری بودجه از بانک مرکزی
تنور انتخابات داغ است و نامزدها برای کسب رای، ادعاهای بی‌پایه‌ای را به دولت نسبت می‌دهند، از آن جمله می‌توان به ادعای تامین مالی از محل استقراض بانک مرکزی اشاره کرد که بررسی‌ها نشان می‌دهد این موضوع خط قرمز دولت تدبیر و امید بوده و سراغ آن نرفته است.
بنابراین آنچه دولت انجام داده است، برای تأمین کسری احتمالی ناشی از عدم تحقق منابع پیش‌بینی شده در بودجه بر اساس اولویت صرفه‌جویی هزینه‌ها، افزایش درآمدهای مالیاتی، عرضه بنگاه و اموال دولتی و نهایتاً انتشار اورق دولتی است و دولت تلاش کرده تا با استفاده از ترکیب بهینه همه این روش‌ها، ضمن پشت سر قرار دادن این دوره زمانی خاص، به تحقق اهداف اقتصادی کشور نزدیک‌تر شود.
زمان چندانی تا انتخابات سیزدهمین دوره ریاست جمهوری نمانده است و کاندیداهای حاضر در صحنه انتخابات تلاش می کنند با روش های مختلف، افکار عمومی را به سمت خود جلب کنند. آنها برای کسب آرا دست به هرکاری می‌زنند، از وعده‌های عجیب و غیر قابل تحقق گرفته تا اتهامات شخصی و حمله به دولت.
در این میان، برخی نامزدها دولت را از اتهامات غیرمنصفانه بی‌نصیب نگذاشته‌اند و انواع نقدهای تند و بی‌پایه را بدون در نظر گرفتن تحریم‌های ظالمانه و شیوع بیماری کرونا علیه دولت مطرح کرده اند.
سال گذشته، سال ویژه‌ای از نگاه اقتصادی است و چندین واقعه و رخداد به‌صورت همزمان در این دوره، اداره کشور را از منظر تأمین مالی اقتصاد و بودجه تحت تأثیر قرار داد و با چالش رو به رو ساخت.
بودجه به عنوان سند دخل و خرج کشور، در سال ۱۳۹۹ در شرایط تحریمی و فارغ از تبعات و آثار اقتصادی و اجتماعی شیوع ویروس کرونا و آسیب‌های ناشی از آن تصویب شد. با این حال، مجموعه اتفاقاتی که در سال گذشته در اقتصاد جهان و کشور رخ داد، علاوه بر آنکه منجر به کاهش درآمدهای ارزی و ریالی کشور شد، هزینه‌های پیش‌بینی نشده گسترده‌ای را به بودجه دولت تحمیل کرد. بودجه ای که میزان مصارف آن بیش از ۵۷۰ هزار میلیارد تومان بود و وصول منابع آن با تردید همراه بود.
البته باید توجه داشته باشیم که دو موضوع، درآمدهای نفتی ما در سال گذشته را به نحو چشمگیری کاهش داد. از یک سو محدودیت‌های ناشی از تحریم‌های ظالمانه و یکجانبه آمریکا در حوزه‌های نفتی و بانکی تشدید شد و از سوی دیگر میانگین سالانه قیمت جهانی نفت در اثر شیوع ویروس کرونا کاهش یافت و به تبع آن، به نحو چشمگیری درآمدهای نفتی دولت از محل صادرات نفت تحت تأثیر قرار گرفت، به نحوی که در سال گذشته تنها کمی بیشتر از ۱۲ هزار میلیارد تومان از این محل به حساب خزانه واریز شد و حتی منابع مورد نیاز برای هدفمندی یارانه‌ها نیز به خاطر محدودیت فروش و صادرات فرآورده‌های نفتی دچار آسیب شد.
بنابراین در تامین مالی بودجه کشور و حفظ تعادل در آن باید این ملاحظات مد نظر قرار می‌گرفت. از این‌رو تامین مالی بودجه عمومی و تعادل بخشی به آن با بروز کمترین آثار منفی، به یکی از مهم‌ترین مسائل سیاستگذار مالی در سال گذشته تبدیل شد.
در واقع نکته مهم این است که چگونه باید کاهش منابع ناشی از فروش نفت و همچنین در مضیقه قرار گرفتن سایر درآمدهای دولت، ناشی از شیوع ویروس کرونا و همچنین تأمین هزینه‌های پیش‌بینی نشده را که در اثر شیوع این ویروس پیش آمده بود، در بودجه دولت، جبران یا تامین کرد.
مدیریت هزینه‌ها، اولویت اصلی دولت
آنچه برای تعادل بخشی به بودجه مبنای عمل قرار گرفت در دو حوزه قابل تشریح است. به ترتیب اولویت، ابتدا در بخش مصارف و سپس در بخش منابع بودجه اقدامات گسترده‌ای انجام شد. به‌طور کلی در بخش مصارف تلاش شد تا با رعایت استانداردها و بدون آسیب‌رسانی به کیفیت خدمات‌رسانی دولت به جامعه تا حد امکان، هزینه‌ها مدیریت شده و کاهش یابند و اولویت پرداخت‌ها به هزینه‌های ضروری و اجتناب ناپذیر اختصاص یابد. در این ارتباط تامین اعتبارات پرداخت‌های مربوط به جبران خدمات کارکنان دولت و کمک به تامین اعتبارات مربوط به پرداخت مستمری بازنشستگان صندوق‌های بازنشستگی لشکری و کشوری (با لحاظ همسان سازی مستمری بازنشستگان صندوق‌های مذکور)، پرداخت اصل و سود اوراق مالی منتشره (به جهت اجتناب از نکول اوراق دولتی و کاهش اعتماد عمومی) و پرداخت به موقع یارانه های معیشتی (علاوه بر یارانه قانون هدفمندی) از جمله مصادیق این رویکرد بوده است.
همچنین در سال شیوع ویروس کرونا امکان کاهش هزینه‌ها در حوزه‌هایی فراهم شد که تا پیش از این ورود به آنها یا با جدیت انجام نمی‌شد یا از ورود به آن به دلایل مختلف اجتناب می‌شد. به‌عنوان نمونه در همین بازه کوتاه، نتایج چشمگیری در توسعه فعالیت‌ها و خدمات چه در سطح کسب و کارها و چه خدمات دولتی با استفاده از ظرفیت‌های بی‌شمار فناوری اطلاعات و اینترنت به دست آمد و در ارائه آموزش‌های از راه دور بر بستر اینترنت در مدارس و دانشگاه‌ها شاهد عملکرد قابل توجهی بودیم یا اینکه امکان دریافت بسیاری از استعلامات و پاسخ بسیاری از درخواست‌ها به‌صورت الکترونیک فراهم شد که این امور تا پیش از شیوع کرونا شاید به راحتی میسر نبود.
از دیگر حوزه‌هایی که در مدیریت هزینه‌ها مورد توجه قرار گرفت، تخصیص هدفمند اعتبار به طرح‌های عمرانی بود. در سال‌جاری از تخصیص اعتبار به طرح‌هایی غیر استراتژیک که پیشرفت فیزیکی آنها از آستانه مشخص کمتر بود یا در سال های نزدیک به بهره‌برداری نمی‌رسیدند اجتناب شد.
ظرفیت‌های اصلی برای تامین منابع درآمدی بودجه سال ۱۳۹۹
بودجه سال ۱۳۹۹ از نظر منابع و مصارف یکی از منحصر به فردترین بودجه‌های سنواتی کشور بود. این بودجه در دشوارترین شرایط تحریمی تا حدود زیادی از نفت فاصله گرفت. باید اذعان کرد که برای قطع وابستگی بودجه به نفت و پوشش عدم تحقق منابع درآمدی پیش‌بینی شده در طراحی‌ها، تنها به یک منبع درآمدی بسنده نشده و با هدف مدیریت کلان اقتصاد کشور و تعادل بخشی به بودجه عمومی از تمامی منابع دارای ظرفیت استفاده شد، تا شاهد حداقل عوارض و آسیب‌ها در میان مدت و بلند مدت باشیم. شاید برخی از روش‌ها در کوتاه مدت ساده‌تر باشند و منابع بیشتری را در اختیار دولت قرار دهند، اما باید اقتصاد کشور را در مقاطع مختلف زمانی بررسی و بهترین روش‌های تأمین مالی را در این چارچوب انتخاب شود.
برهمین اساس دولت برای پرکردن خلا درآمدهای نفتی و متعادل کردن درآمدها و هزینه‌های بودجه، علاوه بر افزایش اثربخشی نظام مالیاتی، مدیریت و فروش اموال و دارایی ها و واگذاری دارایی‌های مالی را با رویکردی بهره ورتر از سال‌های قبل مورد توجه خود قرارداد.
در این ارتباط باید تاکید کرد که به هیچ عنوان استقراض از بانک مرکزی و افزایش قیمت دلار (منتهی به کاهش ارزش پول ملی و تورم)، به عنوان گزینه هایی برای تامین منابع بودجه مطرح نبوده و استفاده نشده است.
تامین مالی از طریق افزایش اثربخشی نظام مالیات
در مجموع باوجود تمامی پیشرفت‌های صورت گرفته در نظام مالیاتی، اما با توجه به آسیب اقتصاد در اثر شیوع کرونا، عملکرد نظام مالیاتی در سال گذشته با تردید روبه رو بود. بر اساس پیش بینی‌ها حدود ۱۵ درصد از تولید ناخالص داخلی به‌صورت مستقیم از پدیده شیوع ویروس کرونا آسیب دید.
سال گذشته در نتیجه اعمال برخی از سیاست‌ها و تعریف منابع جدید مالیاتی تمامی درآمدهای مالیاتی پیش بینی شده تحقق یافت. برای نمونه در سال گذشته با تدبیری که خوشبختانه به تایید مراجع ذیصلاح رسید، بخشش جرایم مالیاتی به شرط پرداخت اصل میزان مالیات برای تولیدکنندگان کالا و ارائه دهندگان خدمات در دستور کار قرار گرفت و از این طریق حدود ۱۲ هزار میلیارد تومان درآمد مالیاتی محقق شد.
تامین مالی از طریق فروش دارایی‌های دولت
اصل اساسی خصوصی سازی در دولت تدبیر و امید واگذاری به بخش خصوصی با رعایت قوانین و مقررات است. در این ارتباط هیات واگذاری مسئولیت نظارت بر حسن اجرای امور را دارا است. هیات واگذاری به عنوان یک هیات فراقوه‌ای متشکل از دو عضو دولت (وزیر امور اقتصادی و دارایی و وزیر دادگستری) و روسای اتاق بازرگانی، صنایع و معادن و کشاورزی و اتاق تعاون ایران دارای حق رای و دو نماینده مجلس به عنوان اعضای ناظر است و کلیه واگذاری‌ها با تایید این هیات انجام می‌شود.
سال گذشته از سوی این هیات، روش واگذاری تحول اساسی یافت و با توجه به مزایای فراوانی که واگذاری در بازار سرمایه فراهم می آورد، اولویت خصوصی سازی بر واگذاری از طریق بازار سرمایه قرار گرفت. بازار سرمایه بازاری شفاف است و قیمت‌ها در محیطی تعیین می‌شود که همگان نسبت به آن آگاه هستند. در این محیط رقابت بدون حاشیه صورت می‌پذیرد و خیلی از آسیب‌ها، بروز پیدا نمی‌کند.
اتخاذ این رویکرد علاوه بر آنکه سبب شد تا در واگذاری ها موفق‌تر عمل شود، حاشیه‌های واگذاری نیز به حداقل رسانده شد. در سال گذشته حدود ۳۵ هزار میلیارد تومان در بازار سرمایه واگذار شد که در مقایسه با سنوات گذشته بسیار قابل توجه است.
نیمی از این میزان واگذاری بصورت واگذاری باقیمانده سهام دولت در قالب صندوق سرمایه‌گذاری بود تا اهداف دیگری همچون عدالت اجتماعی و مردمی کردن اقتصاد در واگذاری‌ها مورد توجه قرار گیرد. با استفاده از این روش علاوه بر آنکه همه مبلغ واگذاری به‌صورت نقد دریافت شد و عملاً ریسک عدم وصول اقساط در آینده به‌صورت کامل از بین رفت، نحوه و شیوه قیمت‌گذاری و قیمت مورد معامله، به‌صورت کاملاً شفاف به همراه میزان تخفیفی که در نظر گرفته شد، از ابتدای پذیره‌نویسی به اطلاع عموم مردم رسید.
تامین مالی از طریق انتشار انواع اوراق مالی اسلامی
با توجه اجماع صاحبنظران در خصوص آثار زیانبار مترتب بر استقراض دولت از بانک مرکزی برای تامین مالی بودجه و به تبع آن افزایش تورم، تاکید دولت‌های یازدهم و دوازدهم بر عدم استفاده از این روش (استقراض از بانک مرکزی برای تأمین منابع بودجه عمومی) بوده است.
بر این اساس مبتنی بر اجازه‌های قانونی و موافقت مقام معظم رهبری در سال ۱۳۹۹ مطابق چند سال اخیر، دولت توانست برای تامین منابع مورد نیاز بودجه از انتشار اوراق مالی اسلامی استفاده کند. در واقع با این اجازه به دولت اختیار داده شد تا در مقابل استقراض از بانک مرکزی نسبت به انتشار اوراق مالی اسلامی اقدام کند.
باید به این نکته هم توجه کنیم که بسیاری از کارشناسان معتقدند در شرایط رکودی (که متاسفانه در نتیجه تحریم‌های ظالمانه و شیوع ویروس کرونا اقتصاد کشور به آن مبتلا شد)، مخارج دولت اگر با برنامه باشد چه در قالب طرح‌های عمرانی و چه مصارف هزینه‌ای می‌تواند محرک خروج از رکود باشد و صرفاً کاهش هزینه‌های دولت نباید هدف باشد. بنابراین باید برای جلوگیری از رشد منفی و با توجه به شیوع ویروس کرونا که به بیش از ۱۵درصد تولید ناخالص داخلی کشور آسیب رسانده است، سیاست‌هایی اعمال کنیم که به تحریک تقاضا هم کمک کند.
البته در این خصوص باید به این موضوع هم توجه شود که آمار مؤید آن است که متاسفانه در چند سال اخیر علاوه براینکه رشد سرمایه‌گذاری ما مطلوب یک اقتصاد پرتحرک و دارای رونق نیست، نیاز به تحریک مصرف بخش خصوصی نیز وجود دارد. در این شرایط فروش اوراق نمی‌توانست تنها به عامه مردم و از محل منابع خانوار باشد و لزوماً در اینجا اشخاص حقوقی نیز باید در خرید اوراق مشارکت می‌کردند. بنابراین میزان انتشار اوراق به نحوی برنامه ریزی شد تا نهادهای مالی، از محل منابعی که امکان سرمایه گذاری در دیگر بازارها بویژه بازار سهام را ندارند یا منابع مازاد خود، به تأمین منابع مالی مورد نیاز بودجه دولت نیز اقدام کنند.
با توجه به اینکه انتشار اوراق ابزار غیرتورمی است و ارتباطی به کاهش ارزش پول ملی، تورم و گران کردن دلار نیز ندارد، سال گذشته با عرضه انواع اوراق در بازار پول و سرمایه بالغ بر ۲۰۲ هزار میلیارد تومان تامین مالی صورت پذیرفته که از این میزان ۱۳۰ هزار میلیارد تومان با حداکثر میزان شفافیت به صورت نقدی به فروش رسیده است.
نکته قابل توجه در این زمینه این است که دولت با انتشار و عرضه اولیه اوراق، در حقیقت از محل نقدینگی موجود در جامعه و نه پول پرقدرت به تامین مالی ناترازی می‌پردازد.
همچنین طی دهه‌های اخیر در بیش از ۱۵۳ کشور جهان، ابزار سیاست پولی کلیدی، عملیات بازار باز (OMO) بانک مرکزی است، که در ۹۰ درصد موارد، عملیات بازار باز بر روی اوراق دولتی انجام می شود و نتیجه در اغلب موارد، موفقیت سیاستگذار پولی در کنترل تورم بواسطه انضباط بخشی به تامین مالی دولت و عدم استقراض از محل پول پرقدرت و نیز قاعده مند ساختن ارتباط مالی بانک‌ها با بانک مرکزی ذیل عملیات بازار باز و در چارچوب دالان نرخ بهره بین بانکی و اعطای تسهیلات قاعده‌مند است.
از جمله عوامل تعیین کننده در تورم، سرعت گردش پول و ضریب فزاینده نقدینگی است. به اذعان کارشناسان، انتشار اوراق کاهنده ضریب فزاینده نقدینگی است.
فقدان بازار بدهی و عدم انتشار اوراق دولتی در مسیر جبران ناترازی می‌توانست نتایج نامطلوبی در اقتصاد کشور ایجاد کند. حسب اعلان رسمی مقام پولی انتشار اوراق مالی اسلامی توسط دولت در سال ۱۳۹۹ توانسته است، ۳۲ درصد از رشد پایه پولی و ۲۶ درصد از رشد نقدینگی موجود کشور و تبعات تورمی آن جلوگیری کند.
امروزه در جهان بالاخص در شرایط شیوع ویروس کرونا، شاهد انتشار وسیع اوراق از سوی دولت‌های مختلف با درجه توسعه یافتگی گوناگون هستیم. شایان ذکر است، بهره گیری از ظرفیت انتشار اوراق در کشور، حاصل سال‌ها تلاش منسجم و کاملا در مسیر دانش بشری و تجربیات کشورهای مختلف و نیز متناسب با اهداف غایی نظیر کنترل تورم و تحقق رشد اقتصادی پایدار و با کیفیت است.
برداشت از صندوق توسعه ملی برای تأمین منابع بودجه
در شرایطی که به واسطه تحریم‌های ظالمانه و یکجانبه، دشمن از تمامی ابزارها و روش‌های پیچیده برای تحت فشار قرار دادن اقتصاد کشور کمک گرفته بود، دولت می‌بایست با استفاده از روش‌های مختلف به مقابله با آنها می پرداخت.
همانطور که اشاره شد در نتیجه اعمال تحریم‌ها، درآمدهای حاصل از صادرات نفت کشور در مقایسه با سال‌های قبل شرایط متفاوتی را تجربه کرد. با شیوع ویروس کرونا شرایط اقتصادی کشور متفاوت شد و نمی‌توان انتظار داشت که مالیات به‌عنوان پاک‌ترین درآمد دولت در این شرایط بخش اصلی بار تأمین منابع بودجه را به دوش بکشد.
با لحاظ این موارد باید اشاره شود که تمامی برداشت‌ها از منابع صندوق توسعه ملی بر اساس قوانین و مقررات همانند بودجه سنواتی بود. برای نمونه در قانون بودجه به دولت اجازه داده می شود برای مصارف خاص همچون حوزه‌های دفاعی، آب و فاضلاب، صدا و سیما، موضوعات دانش بنیان، محیط زیست و غیره از منابع صندوق توسعه ملی برداشت کند. این گروه از برداشت‌ها با دلایل متقن و توجیه کلیدی و حیاتی بودن موضوعات انجام می‌شود.
همچنین در برخی شرایط به علت بروز برخی موضوعات خاص و ویژه، دولت اجازه برداشت از صندوق توسعه ملی را اخذ کرده است. برای نمونه در بحث مبارزه با شیوع کرونا، مبتنی بر مصوبه ستاد ملی کرونا و با اذن رهبر معظم انقلاب اجازه برداشت یک میلیارد دلار از منابع صندوق توسعه ملی به دولت داده شد، تا از منابع صندوق برای مبارزه با شیوع کرونا استفاده کند که البته این امر می بایست با رعایت شرایطی خاص همزمان با تقویت تولید داخل و توسعه فعالیت‌های دانش بنیان انجام شود.
استفاده از منابع صندوق تنها بر اساس قوانین و مقررات انجام می‌شود و برداشت حتی یک دلار از آن بدون توجه به این محدودیت امکان پذیر نیست. همچنین باید اشاره شود که علاوه بر این برداشت ویژه مرتبط با موضوع کرونا و بخشی از مواردی که در تبصره ۴ قانون بودجه آمده است، در سال۱۳۹۹ هیچ برداشت جدید دیگری در این مدت از صندوق صورت نگرفته است.
کلام آخر
در پایان باید اشاره شود که دولت یازدهم و دوازدهم هیچگاه به‌دنبال استقراض از بانک مرکزی و پولی شدن کسری ناشی از عدم تحقق منابع و همچنین تامین مالی از طریق افزایش قیمت دلار (منتهی به کاهش ارزش پول ملی و تورم) نبوده و در سال‌های متمادی خط قرمز دولت استفاده از این شیوه‌ها برای تأمین هزینه‌های خود بوده است. همچنین در سال های اخیر هر میزان منابع ارزی در اختیار دولت قرار داشته است، مصارف آن مشخص بوده و عمدتاً برای تامین کالاهای اساسی استفاده شده است.
بنابراین آنچه دولت انجام داده است، برای تأمین کسری احتمالی ناشی از عدم تحقق منابع پیش‌بینی شده در بودجه بر اساس اولویت صرفه‌جویی هزینه‌ها، افزایش درآمدهای مالیاتی، عرضه بنگاه و اموال دولتی و نهایتاً انتشار اورق دولتی است و دولت تلاش کرده تا با استفاده از ترکیب بهینه همه این روش‌ها، ضمن پشت سر قرار دادن این دوره زمانی خاص، به تحقق اهداف اقتصادی کشور نزدیک‌تر شود.
ارسال نظر