دولت دوسوم منابع صندوق را برداشت
صندوق توسعه ملی در برنامه پنجم توسعه با هدف تبدیل بخشی از عواید نفت و گاز به ثروت‌های ماندگار و حفظ سهم نسل‌های آینده از این منابع تشکیل شد.
این صندوق گزارشی از عملکرد خود تا پایان سال ۱۴۰۰ منتشر کرده است. بررسی آن نشان می‌دهد که نخستین و مهم‌ترین مشکل صندوق، برداشت‌های بی‌رویه دولت‌ها از منابع صندوق بوده که موجب شده است تا امروز بیش از دوسوم دارایی‌های این صندوق در دست دولت باشد. توجه به این نکته ضروری است که این آسیب، خود معلول عدم‌ارائه پاسخ مناسب به مسئله «تثبیت منابع نفتی ورودی به بودجه دولت» و عدم‌طراحی و پایبندی به یک قاعده مالی میان‌مدت درباره میزان بهره‌مندی دولت از منابع نفتی است. دومین آسیب مهم، نبود تناسب میان سرمایه‌گذاری صندوق با ماموریت‌های آن است. ضمن اینکه پرداخت تسهیلات، تناسبی با این هدف صندوق که حفظ بین‌نسلی منابع است، ندارد. صمت در تحلیل پیش‌رو به بررسی نقد مرکز پژوهش‌های مجلس از عملکرد صندوق توسعه ملی پرداخته است.
صندوق توسعه ملی به‌عنوان حافظ ثروت و سرمایه‌های نسل حاضر و آینده، تشکیل شده است. به‌گزارش صمت و به‌نقل از مرکز پژوهش‌های مجلس، این صندوق هر سال علاوه بر ارائه گزارش‌های سری قوای سه‌گانه و دستگاه‌های نظارتی، نسخه‌ای از گزارش عملکرد خود را نیز به‌صورت عمومی منتشر می‌کند. آخرین نسخه گزارش عملکرد صندوق در تاریخ ۲۶ آذر ۱۴۰۱ بر پایگاه اینترنتی این نهاد بارگذاری شده است و به بررسی عملکرد پرداخت تسهیلات ارزی و ریالی خود تا پایان سال ۱۴۰۰ می‌پردازد.تسهیلات ارزی صندوق توسعه به‌موجب ۲ نوع قرار عاملیت و سپرده‌گذاری ارزی از طریق بانک‌ها به متقاضیان پرداخت شده است. در قراردادهای عاملیت ارزی، بانک عامل موظف است در چارچوب اولویت‌های صندوق، ضمن احراز اهلیت متقاضی، طرح‌های دارای توجیه فنی، مالی و اقتصادی را به صندوق ارسال کند. در این نوع قرارداد، بانک عامل، ضامن بازپرداخت اصل و سود تسهیلات دریافتی متقاضی به صندوق است. در سال ۱۴۰۰ تنها ۴ طرح با مبلغ مجموع ۷۹۰ میلیون دلار اعلام وصول شده است. همچنین، برای ۱۰ طرح با مبلغ مجموع ۳۸۷ میلیون دلار گشایش اعتبار انجام گرفته است. با این حال، در آمار مربوط به مبالغ پرداختی، تناقضی در گزارش وجود دارد که در یکی از جداول پرداخت ۷۰۶ میلیون دلار به ۶۴ طرح و در جای دیگر، پرداخت ۱.۴ میلیارد دلار به ۶۵ طرح گزارش شده که با فرض صحت گفته دوم، مجموع پرداخت تسهیلات ارزی از محل قراردادهای عاملیت صندوق از ابتدا تا پایان ۱۴۰۰ بالغ بر ۲۴ میلیارد دلار بوده است.
۵.۵ میلیارد دلار مجموع تسهیلات پرداختی
بخش دیگری از منابع ارزی صندوق به سپرده‌گذاری ارزی در بانک‌ها اختصاص یافته است تا بانک‌های سپرده‌پذیر از طریق اعطای تسهیلات، این منابع را در چارچوب قراردادهای مشخص به طرح‌ها و فعالیت‌های مرتبط اختصاص دهند.
تا پایان سال ۱۴۰۰ مجموع مبالغ قرارداد سپرده‌گذاری‌های ارز صندوق توسعه ملی با بانک‌ها ۷.۲ میلیارد دلار بوده که البته بخشی از این قراردادها به واریز وجوه به حساب بانک‌ها منجر نشده است. براساس گزارش عملکرد صندوق، تاکنون در مجموع ۵.۵ میلیارد دلار تسهیلات از محل این قراردادها تخصیص یافته که کمابیش تمام آن به اجرای بندهای «ب» و «س» تبصره «۵» قانون بودجه سال ۹۳ (۱.۲ میلیارد دلار) بند «ل» تبصره «۲» قانون بودجه سال ۱۳۹۴ (۴.۳ میلیارد دلار) مربوط است. در سال ۱۳۹۶ نیز در اجرای ماده (۸) قانون الحاق برخی مواد قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت، وظایفی برعهده صندوق گذاشته شد که به‌دلیل عدم‌پیگیری بانک‌ها فسخ شد. ضمنا در سال‌های ۹۷ تا ۱۴۰۰ نیز به‌دلیل عدم‌درخواست بانک‌ها، هیچ‌گونه قرارداد سپرده‌گذاری ارزی از محل منابع صندوق با بانک‌ها منعقد نشد.از مجموع ۵.۵ میلیارد دلار تسهیلات اعطایی از محل قراردادهای سپرده‌گذاری ارزی، مقصد حدود ۵.۴ میلیارد دلار (۹۸ درصد) آن به بخش نفت و گاز بوده و حدود ۱۳۵ میلیون دلار به بخش صنعت و معدن اختصاص یافته است. پرسش مهمی که می‌تواند در ارزیابی قراردادهای سپرده‌گذاری ارزی موثر باشد، سهم منابع داخلی بانک‌ها در اعطای تسهیلات است. به‌نظر می‌رسد در گزارش صندوق تنها سهم صندوق از تسهیلات پرداختی به متقاضیان لحاظ شده و مشخص نیست آیا بانک‌ها نیز منابعی را درگیر کرده‌اند.
۲ قانون که منابع صندوق را در بودجه ریختند
در طراحی اولیه و اساسنامه صندوق، تسهیلات این صندوق تنها به‌صورت ارزی قابل‌ارائه بود، اما به‌موجب تکالیف قوانین بودجه سنواتی و سایر قوانین، بخشی از تسهیلات صندوق نیز در قالب قراردادهای عاملیت ریالی یا سپرده‌گذاری ریالی از طریق بانک‌ها به متقاضیان پرداخت شده است. مجموع تسهیلات ریالی تخصیص‌یافته به بیش از ۲۷۳ هزار طرح، در حدود ۶۴ هزار میلیارد تومان است.
به‌موجب برخی تکالیف مندرج در قوانین بودجه سنواتی، این صندوق قراردادهای عاملیت ریالی را با بانک‌های عامل منعقد کرده و تسهیلاتی از این محل به متقاضیان پرداخت کرده است که معادل مبالغ واریزی به حساب بانک‌های عامل محاسبه شده که بر این اساس، در مجموع معادل ۵.۳ میلیارد دلار تسهیلات از محل قراردادهای عاملیت ریالی صندوق پرداخت شده است.همچنین، براساس گزارش عملکرد صندوق، ۶۱ درصد این تسهیلات به بخش‌های آب، کشاورزی، صنایع تبدیل و تکمیلی پرداخت شده و مابقی در اختیار بخش صنعت، معدن و گردشگری قرار گرفته است.از سال ۱۳۹۴ و به‌دلیل برخی تکالیف قانونی، صندوق اقدام به سپرده‌گذاری ریالی نزد بانک‌های سپرده‌پذیر کرده است. یکی از قوانین، قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی مقررات مالی دولت در ماده ۵۲ است. به‌موجب این حکم، صندوق موظف است در قالب سپرده‌گذاری در بانک‌ها، ۱۰ درصد از منابع ورودی را برای پرداخت تسهیلات به بخش‌های آب، کشاورزی، صنایع تبدیلی و تکمیلی، منابع‌طبیعی و محیط‌زیست و صادرات محصولات کشاورزی و ۱۰ درصد دیگر را نیز به بخش‌های صنعت، معدن، گردشگری و صادرات کالاهای صنعتی و معدنی اختصاص دهد. در اجرای این تکالیف، صندوق از سال ۱۳۹۴ تا پایان سال ۱۴۰۰، در مجموع حدود ۶۵ هزار میلیارد تومان قرارداد سپرده‌گذاری ریالی با بانک‌ها امضا کرده و بیش از ۴۵هزار میلیارد تومان از محل این قراردادها به متقاضیان تخصیص یافته است.
قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی نیز قانون دیگر است. به‌موجب این قانون به صندوق اجازه داده شد تا معادل ریالی مبلغ ۱.۵ میلیارد دلار را به‌شکل قرض‌الحسنه، نزد برخی بانک‌ها و صندوق‌های مشخص سپرده‌گذاری کند تا صرف اعطای تسهیلات در راستای اهداف این قانون شود. همچنین، این بانک‌ها و صندوق‌ها موظف هستند ضمن تضمین بازپرداخت منابع صندوق، حداقل منابع موضوع این قانون از محل منابع خود و به‌صورت تلفیقی تسهیلات اعطا کنند. در اجرای این قانون، صندوق از سال ۹۶ بالغ بر ۱۰.۵ هزار میلیارد تومان به حساب بانک‌ها و صندوق‌ها واریز کرده که باتوجه به بی‌استفاده ماندن بخشی از این منابع و با فرض تلفیق برابر منابع داخلی موسسات مالی و منابع صندوق، سهم صندوق از تسهیلات پرداختی به متقاضیان ۷.۲ هزار میلیارد تومان بوده است.
معادل دلاری تسهیلات صندوق از محل قراردادهای سپرده‌گذاری ریالی بالغ بر ۷.۵ میلیارد دلار بوده است. درباره تسهیلات موضوع قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری، مبالغ واریزی به حساب بانک‌ها و صندوق‌ها ملاک قرار گرفته و لزوما برابر با میزان تسهیلات پرداختی به متقاضیان نیست.
پرداخت ۶۳درصد تسهیلات در بخش نفت
منبع اولیه صندوق که بیش از ۹۰ درصد ارزش کل منابع آن را شامل می‌شود، سهم صندوق از «منابع حاصل از صادرات نفت» است. در این زمینه، گرچه به‌موجب سیاست‌های کلی برنامه پنجم و اساسنامه صندوق، این صندوق از منابع حاصل از صادرات «فرآورده‌های نفتی» نیز سهم می‌برد، با این وجود، در سیاست‌های کلی برنامه ششم توسعه و متن قانون برنامه ششم اشاره‌ای به فرآورده‌های نفتی نشده و از سال ۹۶ تا امروز، سهمی از محل صادرات فرآورده‌های نفتی به صندوق تعلق نگرفته است. به بیان دیگر، آنچه در متن اساسنامه تصریح شده، در سال‌های برنامه ششم توسعه اجرا نشده است. در سال‌های ۹۴ و ۹۵ و به‌موجب قوانین بودجه سنواتی، خارج از روال تعیین‌شده در اساسنامه و قانون برنامه پنجم توسعه، سهم صندوق به ۲۰ درصد کاهش یافته است. در سال‌های گذشته و به‌موجب مصوبات مجلس، مصوبات شوراهای عالی و مجوزهای خاص دولت‌ها از رهبری نیز سهم پرداختی به صندوق کاهش یافته که البته این موارد در حکم بدهی دولت به صندوق به‌حساب می‌آید.از آنجا که آمارهای رسمی از وضعیت منابع صندوق منتشر نشده است، مبالغ زیر با بهره‌گیری از گزارش‌های تفریغ بودجه دیوان محاسبات کشور (۱۳۹۰ تا ۱۳۹۶) و گزارش سالانه عملکرد مالی دولت توسط خزانه‌داری کل کشور (۱۳۹۷ تا ۱۴۰۰) محاسبه شده است.
براساس محاسبات انجام‌شده، سهم قانونی صندوق از منابع حاصل از صادرات نفت، گاز و فرآورده‌های نفتی از ابتدای تاسیس تا پایان سال ۱۴۰۰ بالغ بر ۱۳۴ میلیارد دلار است و تاکنون باید حدود ۲۰ میلیارد دلار دیگر نیز به آن اضافه شده باشد. باوجود حجم عظیم آن، در گزارش‌های عملکرد صندوق اشاره‌ای به آمار این منابع نشده که البته ناشی از یک تلقی نادرست از محرمانه بودن این اطلاعات در سال‌های گذشته است.
کاهش دارایی با اخذ بهره ناچیز از تسهیلات
یکی از اهداف اصلی تشکیل صندوق ثروت ملی، حفظ ثروت و افزایش آن از محل سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های سودآور اقتصادی است. تا جایی که گاه صندوق ثروت ملی ماموریت یافته تا جریان درآمدی پایداری برای بودجه دولت از محل سود سرمایه‌گذاری‌های خود ایجاد کند. برای مثال، در صندوق ثروت نروژ، سود حاصل از سرمایه‌گذاری‌ها با رقمی در حدود ۶.۴ تریلیون کرون، بزرگ‌ترین سهم را از منابع این صندوق دارد، در حالی که خالص منابع دریافتی از دولت در نیم قرن گذشته در حدود ۴ تریلیون کرون است. در پیوست گزارش اخیر صندوق توسعه ملی، نرخ سود تسهیلات ریالی آن در محدود ۱۴ تا ۱۶ درصد تعیین شده که باتوجه به شرایط اقتصادی کشور، نرخ حمایتی به‌حساب می‌آید و حتی از نرخ تسهیلات بانکی هم کمتر است. اعطای این تسهیلات با حفظ منابع صندوق در تضاد است. در گزارش عملکرد صندوق، نرخ سود تسهیلات ارزی در بخش نفت، گاز و پتروشیمی معادل ۶ درصد و در سایر بخش‌ها ۳.۵ درصد ذکر و حدود ۶۳ درصد تسهیلات ارزی در بخش نفت و مابقی در سایر بخش‌ها پرداخت شده است. بنابراین، می‌توان میانگین موزون نرخ تسهیلات ارزی را ۵.۰۷ درصد در نظر گرفت. از آنجا که به‌طورمتوسط بیش از ۵ سال از اعطای تسهیلات ارزی صندوق سپرده گذشته، انتظار می‌رود تا پایان سال ۱۴۰۰ از محل تسهیلات ارزی صندوق، سودی در حدود ۶ میلیارد دلار محقق شده باشد.بخش عمده منابع صندوق به مصارف مغایر با اساسنامه اختصاص یافته است. به‌موجب اساسنامه صندوق، استفاده از منابع آن در راستای احکام بودجه‌ای و تامین کسری بودجه ممنوع است. با این حال، در سال‌های گذشته و به‌موجب برخی قوانین مصوب مجلس، مصوبات شوراهای عالی و مجوزهای خاص دولت‌ها از رهبر برای جبران کسری بودجه و موارد اضطراری، برداشت‌هایی از موجودی یا منابع ورودی صندوق انجام شده است. براساس برخی آمارهای منتشرشده، مجموع مطالبات صندوق از دولت‌ها بالغ بر ۱۰۰ میلیارد دلار است.اگرچه یکی از ماموریت‌های اصلی بسیاری از صندوق‌های ثروت در جهان، تثبیت منابع حاصل از صادرات منابع‌طبیعی در بودجه دولت‌ها است، اما این هدف با ماموریت برای صندوق توسعه ملی پیش‌بینی نشده و این موضوع به حساب ذخیره ارزی واگذار شده است. با این حال، ناکارآیی حساب ذخیره ارزی تثبیت منابع نفتی دولت، موجب شده تا این وظیفه به‌صورت ناخواسته به صندوق تحمیل شده و بخش اعظم منابع صندوق صرف تامین مصارف بودجه‌ای دولت‌ها شود. این موضوع، بیشترین آسیب را به عملکرد صندوق زده و صندوق را از انجام ماموریت‌های اصلی خود بازداشته است.
تامین هزینه‌های صندوق یکی از مصارف بسیار جزئی آن است که مشخص نیست به چه دلیلی در سال‌های اخیر حذف شده است. اگر گزارش برخی آمار و ارقام یا صورت‌های مالی به دلایلی مانند محرمانگی از گزارش‌های عملکرد صندوق حفظ شده است، چنین توجیهی در مورد مصارف مربوط به تامین هزینه‌های اداره صندوق قابل‌قبول نیست. ارائه شفاف اطلاعات مربوط به این هزینه‌ها، هرچند در مقایسه با مجموع منابع و مصارف این صندوق رقم ناچیزی باشد، اما از جمله مواردی است که می‌تواند ضمن افزایش اعتماد عمومی به این نهاد، از وقوع فساد یا اتلاف منابع در آن نیز پیشگیری کند. ماموریت بین‌نسلی صندوق و حجم بالای منابعی که در اختیار آن قرار می‌گیرد، ضرورت این شفافیت را دوچندان می‌کند./صمت
ارسال نظر