پای دولت در بازار مسکن / راه علاج این نیست

برنامه اسکان بشر سازمان ملل متحد (UN-Habitat) برای اولین بار در یک دوره ۱۰ ساله از سال ۲۰۰۸ تا ۲۰۱۹، به ارزیابی تأثیر رویکرد خود در زمینه مسکن مناسب و مقرون به صرفه برای کاهش فقر پرداخت. این برنامه به بررسی اثرات سیاست‌ها و برنامه‌های مسکن بر کاهش فقر پرداخت.

هبیتات، در این راستا، ۷ معیار را برای «مسکن مناسب» در سطح جهانی، منطقه‌ای و کشوری برای مقابله با چالش تامین مسکن و سرپناه مقرون به صرفه و مناسب برای جمعیت‌های کم درآمد و آسیب پذیر معرفی کرده است تا کشور‌ها به جای مداخله مستقیم در ساخت مسکن، اقدام به «توانمندسازی فعالان ساخت مسکن کنند.

از ایراداتی که بر طرح‌های مسکن مهر و مسکن ملی طی تمام این سال‌ها وارد بوده، مداخله مستقیم دولت در ساخت مسکن است. در حالی که بهترین راهکار جهت ایجاد محرک در بازار خرید و فروش مسکن، «توانمندسازی فعالان» این بازار است. هبیتات با بررسی چهار منطقه جهانی، چارچوب‌های سیاستگذاری، برنامه‌ها و ظرفیت سازی در پیشرفت مسکن مناسب و مقرون به صرفه و کاهش فقر در سطح جهانی را مورد ارزیابی قرار داده است.

روند‌های شهرنشینی جهانی و چالش‌های هبیتات

آینده جمعیت جهان بدون شک شهری است. با توجه به اینکه بیش از نیمی از جمعیت جهان در مناطق شهری زندگی می‌کنند، شهرنشینی «توزیع فضایی» جمعیت جهان را تعیین می‌کند. با تسریع شهرنشینی، چالش جهانی مسکن نیز در حال رشد است. پیش‌بینی می‌شود جمعیت شهری جهان تا سال ۲۰۳۰ به ۶۰‌ درصد افزایش یابد. این رشد با فقر شهرنشینی همراه شده است، که نسبت فزاینده‌ای از فقرای جهان در حال حاضر در شهر‌ها و شهرک‌ها یافت می‌شوند، نه در مناطق روستایی. این در حالی است که قبلا این فقر در مناطق روستایی بسیاری از کشور‌های در حال توسعه وجود داشت. در سال ۲۰۱۰، حدود ۴۰‌ درصد از جمعیت جهان ساکن در مناطق شهری در فقر زندگی می‌کردند. پیش‌بینی می‌شود این رقم تا سال ۲۰۳۰ به بیش از ۵۰‌ درصد افزایش یابد.

تقریبا در هر کشوری، هم در اقتصاد در حال توسعه و هم در اقتصاد توسعه‌یافته، دو شهر موازی وجود دارد؛ شهر رسمی که در آن ثروتمندان و اکثر طبقه متوسط و کارگران در بخش رسمی اقتصاد در آن زندگی می‌کنند و شکوفا می‌شوند و بخش غیررسمی که شامل سکونتگاه‌های غیررسمی است، با مسکن بی کیفیت و فعالیت‌های درآمدزای غیررسمی که اکثر شهرنشینان امرار معاش می‌کنند. این‌ها دو دنیای مجزا، با نیاز‌ها و اولویت‌های متفاوت و اغلب در تضاد هستند.

شهرنشینی سریع منجر به افزایش مستمر تقاضا برای زمین و مسکن، فعالیت‌های اقتصادی و خدمات شهری شده است که بسته به نظام سیاسی ممکن است منجر به فشار‌هایی برای تخلیه سکونتگاه‌های غیررسمی و حذف یا ارتقای مسکن غیراستاندارد شود. تا سال ۲۰۳۰، حدود ۴۰‌ درصد از ۴ میلیارد نفری که در مناطق شهری در سراسر جهان زندگی می‌کنند، به مسکن مناسب نیاز خواهند داشت. برای اینکه «مسکن مناسب» به معنای «باکیفیت و مقرون به صرفه» باشد، هبیتات و آژانس پناهندگان سازمان ملل (UNHCR) هفت معیار (شرایط) ضروری شامل «ایجاد امنیت»، «در دسترس بودن خدمات»، «امکانات و زیرساخت ها»، «مقرون به صرفه بودن»، «قابلیت سکونت»، «دسترسی به مکان» و «کفایت فرهنگی» را شناسایی کرده‌اند.

نیاز به مسکن در کشور‌های در حال توسعه بیشتر است، جایی که در برخی موارد بیش از ۸۰‌ درصد جمعیت در محله‌های فقیرنشین همراه با فقدان خدمات اولیه شهری و شرایط بی کیفیت و شلوغی جمعیت زندگی می‌کنند. علاوه بر این، محله‌های فقیرنشین اغلب در مناطق خطرناکی مانند دشت‌های سیل زده و دامنه‌های تپه‌ها واقع شده اند و در برابر رویداد‌های تغییرات آب و هوایی آسیب پذیر هستند.

در حالی که هبیتات تجربه گسترده و شناخته شده‌ای در بیشتر زمینه‌ها از استراتژی‌ها، سیاست‌ها و برنامه‌های مسکن دارد، اما منابع محدود آن باعث شده با وجود اینکه بسیاری از اقدامات آن از نظر فنی موفق بودند، اما در مقیاس کوچکی اغلب تنها در چند هزار خانوار در جهان انجام شده است. اکثر اقدامات موفق در زمینه‌های اضطراری و پناهندگی بوده‌اند که پویایی متفاوتی دارند و مستقیما بر بازار (رسمی) مسکن تاثیر نمی‌گذارند. در عین حال، برآورد‌ها نشان می‌دهد که حداقل ۱۰۰ میلیون خانوار در مسکن نامرغوب زندگی می‌کنند. در اکثر کشورها، سیاست‌های دولت عمدتا بر بخش رسمی متمرکز است و اغلب به دنبال تقویت نقش بخش مسکن خصوصی هستند. با این حال، تمرکز بازار مسکن عمدتا بر تامین مسکن برای بخش رسمی سودآورتر اقتصاد است و بخش غیررسمی از جذابیت اقتصادی کمتری برخوردار است.

هبیتات و دولت‌ها با اتخاذ سیاست‌ها و چارچوب‌های نظارتی حامی فقرا، نقش مهمی در رسیدگی به این چالش‌ها دارند. بهبود دسترسی به زمین، تعهد به زیرساخت‌های اساسی و ارائه خدمات فراگیر، متنوع سازی راه‌حل‌های مسکن و اجرای سیاست‌ها، استراتژی‌ها، برنامه‌ها و پروژه‌ها برای بهبود و جلوگیری از زاغه‌ها از مهم‌ترین این سیاست‌ها است. همه این اقدامات توسط چارچوب‌های سیاستی و نظارتی فعال می‌شود و نیاز به ظرفیت نهادی و فنی کافی برای اجرای آن‌ها دارد که همچنین مستلزم همکاری و مشارکت موثر با طیف گسترده‌ای از ذی‌نفعان است.

هر منطقه از جهان با چالش ها، سنت ها، پویایی‌های سیاسی و اقتصادی و... خاص خود همراه است. در این ارزیابی چهار منطقه آفریقا، کشور‌های عربی، آسیا و اقیانوسیه، و آمریکای لاتین و دریای کارائیب مورد بررسی قرار گرفته‌اند که نشان می‌دهد حتی در داخل هر منطقه نیز تغییرات قابل‌توجهی بین کشور‌ها وجود دارد.

تکثیر سکونتگاه‌های غیررسمی

در سال ۱۹۵۰، آفریقا کمترین جمعیت شهری (۱۴ درصد) را نسبت به هر منطقه جغرافیایی داشت، اما از آن زمان به بعد سریع‌ترین نرخ شهرنشینی را در بین مناطق در حال توسعه تجربه کرد و تا سال ۲۰۱۸ سهم شهری آن به ۴۳‌ درصد افزایش یافت. در حالی که پیش‌بینی می‌شود نرخ شهرنشینی آفریقا در سال‌های آینده کاهش یابد، انتظار می‌رود تا سال ۲۰۵۰ به ۵۹‌ درصد برسد.

رشد سریع جمعیت شهری تابعی از سه عامل افزایش طبیعی جمعیت، مهاجرت از مناطق روستایی و تبدیل سکونتگاه‌های روستایی قبلی شهری است. علاوه بر این، بسیاری از کشور‌های آفریقایی همچنان از درگیری، نسبت بالای آوارگان داخلی، پناهندگان و بلایای طبیعی متعدد رنج می‌برند، که همگی بر الگو‌های رشد شهری و افزایش تقاضا برای خانه‌های مناسب و مقرون به صرفه تاثیر گذاشته اند.

با این حال، تغییرات منطقه‌ای گسترده‌ای در این قاره وجود دارد. همچنین تفاوت‌های قابل‌توجهی بین کشور‌ها وجود دارد. اما اکثر کشور‌ها نمی‌توانند به اندازه کافی با شهرنشینی سریع کنار بیایند و نرخ رشد جمعیت شهری بر ظرفیت‌های نهادی، فنی، مالی، منابع دولت‌های مرکزی و محلی برای برنامه ریزی و مدیریت توسعه شهری و ارائه زیرساخت‌ها و خدمات غالب است. چالش‌ها با شهری شدن فقر تشدید می‌شوند، به طوری که بخش فزاینده‌ای از خانوار‌های فقیر اکنون در مناطق شهری به جای روستایی قرار دارند. این امر به وضوح در تکثیر و گسترش زاغه‌ها و سکونتگاه‌های غیررسمی آشکار می‌شود.

دسترسی به مسکن شهری مناسب و مقرون به صرفه یک چالش رو به رشد در کشور‌های آفریقایی است؛ بنابراین مقرون به صرفه بودن عمدتا فقط یکی از چالش هاست. تامین هزینه حتی ارزان‌ترین مسکن عرضه شده توسط بخش رسمی برای اکثر خانوار‌های شهری در منطقه غیرقابل تحمل است.

در نتیجه، تعداد زیادی از خانوار‌ها مجبور به زندگی در مسکن نامناسب در محله‌های فقیرنشین و سکونتگاه‌های غیررسمی هستند. این‌ها اغلب در مناطقی قرار دارند که در معرض خطرات طبیعی از جمله رویداد‌های شدید ناشی از تغییرات آب و هوایی مانند توفان، سیل و رانش زمین هستند.

دولت‌های آفریقا از رویکرد‌ها و مدل‌های مختلفی برای تحقق مسکن مناسب از جنبه مقرون به صرفه، از جمله برنامه‌های مسکن مقرون به صرفه و ارتقای محله‌های فقیرنشین، با درجات متفاوتی از موفقیت اجرای هدف افزایش دسترسی به مسکن مناسب و مقرون به صرفه استفاده کرده اند. بنابراین، نسبت زاغه نشینان در برخی کشور‌ها به دلیل تلاش‌های موفق هبیتات کاهش یافته است.

توسعه نابرابر شهرنشینی

جمعیت شهری در کشور‌های عربی از سال ۱۹۷۰ تا ۲۰۱۰ بیش از چهار برابر شده و تا ۲۰۵۰ مجددا بیش از دو برابر خواهد شد. نرخ بالای شهرنشینی در این منطقه تحت‌تاثیر عوامل متعددی از جمله رشد طبیعی جمعیت، تحولات اجتماعی-اقتصادی و توسعه اقتصادی نامتعادل بوده است که هم مهاجرت روستایی به شهر را تحریک کرده و هم مهاجرت بین‌المللی نیروی کار را در داخل کشور‌ها و در سراسر منطقه افزایش داده است.

علاوه بر این، جابه جایی ناشی از بی ثباتی و درگیری سیاسی و نیز شرایط نامساعد اقلیمی، تاثیر قابل توجهی بر شهر‌های عربی داشته است. آوارگان داخلی (IDPs)، پناهندگان و مهاجران بین‌المللی عمدتا در شهر‌ها زندگی می‌کنند و سهم رو به رشدی از جمعیت شهری را تشکیل می‌دهند.

برخی از کشور‌های عربی برای بهبود پیوند‌های اقتصادی شهری و روستایی و دستیابی به توسعه اقتصادی عادلانه تر، سیاست‌ها و استراتژی‌هایی را برای شهر‌های ثانویه و جدید ایجاد کرده اند، اما توسعه نابرابر همچنان چالش اصلی بسیاری از کشور‌های منطقه است. مهاجرت از روستا به شهر و جابه‌جایی جمعیت از شهر‌های کوچک به متوسط و بزرگ در جست‌وجوی شغل، کمبود خدمات اجتماعی و امکانات رفاهی همچنان ادامه دارد.

منطقه کشور‌های عربی در چند دهه گذشته با شرایط مختلف درگیری و پس از مناقشه مواجه بوده است. درگیری‌ها منجر به تضعیف حاکمیت قانون، کاهش ظرفیت ملی و به‌ویژه دولت محلی برای ارائه خدمات شده است و منجر به گسترش مسکن غیررسمی و غصب زمین و افزایش سطح جرم و جنایت و کاهش ایمنی شهری شده است.

منطقه عربی یکی از آسیب پذیرترین مناطق جهان در برابر تاثیرات تغییرات اقلیمی و فعل و انفعالات گرمایش، کمبود منابع آب، افزایش خشکسالی و بیابان زایی، افزایش شوری آب‌های زیرزمینی، تهدید مناطق ساحلی و گسترش بیماری‌های همه‌گیر و آفات است. بیشتر منطقه از مناطق اکولوژیکی بیش از حد خشک، خشک و نیمه خشک تشکیل شده است. ۹۰‌ درصد از جمعیت منطقه در ۴‌ درصد از کل مساحت و بیش از ۶۰‌ درصد در شهر‌ها و شهرستان‌ها زندگی می‌کنند. در بسیاری از کشورها، اکثر جمعیت، مراکز دولتی و اداری و دارایی‌های فیزیکی در امتداد خط ساحلی یا نزدیک به آن قرار دارند. شهر‌های ساحلی و به طور کلی مناطق ساحلی و دریایی در سال‌های اخیر رشد چشمگیری در فعالیت‌های اقتصادی و توسعه‌ای داشته‌اند که آسیب پذیری در برابر تغییرات آب و هوایی را افزایش داده است.

پیشگامی آسیا در توانمندسازی بازار مسکن

ارقام سال ۲۰۱۸ نشان می‌دهد که نیمی از جمعیت آسیا و اقیانوسیه یا ۲.۴ میلیارد نفر در شهر‌ها و شهرک‌ها زندگی می‌کنند و این منطقه به سرعت در حال توسعه شهرنشینی است و هر روز باید ۱۲۰ هزار ساکن جدید را به شهر‌های خود جذب کند. این به معنای نیاز به مسکن حداقل ۲۰ هزار واحد مسکونی در روز است.

اگر چه روند عمومی شهرنشینی سریع و رشد جمعیت در همه کشور‌های آسیایی مشترک است، اما تفاوت‌های قابل‌توجهی وجود دارد. رشد مستمر شهرها، فشار زیادی بر عرضه زمین و مسکن وارد کرده است. گسترش مستمر محله‌های فقیرنشین شهری و سکونتگاه‌های غیررسمی، در ارائه جایگزین‌های مسکن مقرون به صرفه، به ویژه برای خانوار‌های کم درآمد و متوسط، ناکام مانده است.

آسیا در سه دهه گذشته رشد اقتصادی قوی را تجربه کرده است و توسعه اقتصادی در بسیاری از کشور‌ها میلیون‌ها نفر را از فقر درآمدی خارج کرده و باعث ظهور طبقه متوسط شهری شده است که اکنون حدود ۲ میلیارد نفر را شامل می‌شود. کاهش گسترده فقر درآمدی همیشه به سایر جنبه‌های فقر، مانند مسکن نامناسب، یا عدم‌دسترسی به آب سالم و سرویس بهداشتی توجه نکرده است و دسترسی به مسکن مقرون به صرفه یا کافی برای فقرای شهری و گروه‌های اقلیت دشوار است.

با این حال، نسبت جمعیت شهری ساکن در محله‌های فقیر نشین در شرق آسیا و منطقه اقیانوسیه از حدود ۵۵‌ درصد به ۳۵‌درصد بین سال‌های ۱۹۹۰ تا ۲۰۱۵ به طور قابل‌توجهی کاهش یافت. اگر چه نسبت زندگی در شرایط زاغه نشینی کاهش یافته است، اما تعداد مطلق زاغه نشینان افزایش یافته است و بیش از نیم میلیارد زاغه نشین اکنون در منطقه زندگی می‌کنند. آسیا و اقیانوسیه بزرگ‌ترین جمعیت زاغه نشین‌های شهری جهان و بیشترین تجمع مردم زیر خط فقر هستند.

علاوه بر مسکن نامناسب، آسیا با مشکلات عمده بهداشت شهری، تغییرات آب و هوا و خطرات بلایا نیز مواجه است. شهر‌های آسیایی نیز از جمله آسیب پذیرترین شهر‌هایی هستند که در برابر تاثیرات تغییرات آب و هوایی قرار دارند. یک میلیارد ساکن شهری آسیا ممکن است تا سال ۲۰۳۰ با مخاطرات طبیعی زیاد یا شدید در این منطقه مواجه شوند.

مانند سایر مناطق، سیاست‌های مسکن آسیا در طول زمان تغییر کرده است. از دهه ۱۹۵۰، تئوری و عمل مسکن مبتنی بر ارائه مستقیم مسکن عمومی توسط دولت‌ها برای اجاره یا فروش بود. بلوک‌های آپارتمانی با تراکم بالا و چند طبقه که تحت‌تاثیر آرمان‌های جنبش مدرنیستی قرار گرفته بودند، به رویکرد غالب برای جایگزینی مسکن‌های زاغه نشینی کم ارتفاع که در آن خانوار‌های کم‌درآمد زندگی می‌کردند تبدیل شدند.

با این حال، در بیشتر کشور‌ها ثابت شد که این برنامه‌ها گران هستند و طرح‌های مبتنی بر مدل‌های اروپایی به نیاز‌ها و شیوه‌های زندگی سنتی پاسخ نمی‌دهند. این واحد‌ها نیز برای افراد کم‌درآمد بسیار گران بود. در نتیجه، چنین مسکنی از نظر عرضه محدود بود، نگهداری ضعیفی داشت و عمدتا توسط گروه‌های با درآمد متوسط و بالا اشغال می‌شد و مسکن غیررسمی به گسترش ادامه داد.

از دهه ۱۹۶۰، بسیاری از کشور‌های آسیایی در پاسخ به عدم‌موفقیت در تامین مسکن مستقیم، رویکرد «خودمسکنی» (مسکن سازی توسط خود افراد) را که توسط آژانس‌هایی مانند بانک جهانی ترویج می‌شد، اتخاذ کردند. در دهه ۱۹۷۰، دولت‌های آسیایی اهمیت بخش مسکن را برای توسعه اقتصادی و اجتماعی درک کردند. از دهه ۱۹۸۰ به بعد، تئوری و سیاست مسکن نقش دولت‌ها را از ارائه دهندگان مستقیم زمین و مسکن به سمت توانمند ساختن طیف وسیع تری از بازیگران بازار برای تولید مسکن تغییر داد و نقش دولت به «توانمندسازی» بازار برای کار از طریق مسکن تبدیل شد. اصلاحات بخش منجر به تشویق سرمایه‌گذاری خصوصی و تولید مسکن کارآمد شد.

با توسعه اقتصادی قوی در طول دهه ۱۹۹۰، اثرات ساختاری قابل‌توجهی به ویژه برای مقرون به صرفه بودن مسکن تحقق یافت. با این حال، تغییرات ساختاری اجتماعی-اقتصادی در شهر‌های آسیایی از دهه ۱۹۹۰ به بعد، به حذف گروه‌های کم‌درآمد از بازار مسکن ادامه داد.

برای رویارویی با این چالش‌ها، آسیا توانایی پرداختن به زمین و تامین مسکن مقرون به صرفه را نشان داده است. برخلاف سایر مناطق، کشور‌های آسیایی، به‌ویژه کشور‌های آسیای جنوب شرقی، استراتژی‌های «توانمندسازی» را اتخاذ کردند، محدودیت‌ها و چالش‌های طرح‌های مسکن خودیاری را تشخیص دادند و ارتقای محله‌های فقیرنشین به یک رویه رایج در بسیاری از شهر‌های آسیایی تبدیل شد. از بسیاری جهات، کشور‌های آسیای جنوب شرقی پیشگام جهانی در برنامه‌های بهسازی زاغه‌ها بودند.

شهری‌ترین منطقه در حال توسعه جهان

آمریکای لاتین و دریای کارائیب شهری‌ترین منطقه در حال توسعه جهان است که ۸۱‌ درصد از جمعیت آن در سال ۲۰۱۸ در مناطق شهری زندگی می‌کنند و پیش‌بینی می‌شود این میزان در ۲۵ سال به ۹۰‌ درصد افزایش یابد. تعدادی از روند‌های مختلف شهرنشینی شناسایی شده است که می‌توان به نرخ رشد آهسته کلان‌شهر‌ها به دلیل سطوح پایین مهاجرت روستا به شهر، رشد بالای شهر‌های متوسط که قطب‌های جدید توسعه را ارائه می‌دهند و مهاجرت بیشتر به درون شهری اشاره کرد.

اگر چه آمریکای لاتین یکی از مناطقی است که بیشترین نابرابری اقتصادی را دارد، اما در سال ۲۰۱۴ نسبت جمعیت ساکن در محله‌های فقیرنشین در مقایسه با سایر مناطق در حال توسعه بسیار کم بود. در حالی که نسبت زاغه نشینان در بسیاری از کشور‌های فقیر بیش از ۴۰‌ درصد است، در کشور‌های نسبتا ثروتمندی مانند شیلی، مکزیک و کلمبیا این نسبت بسیار کمتر از ۱۵‌ درصد است؛ بنابراین چالش اصلی، مانند سایر مناطق، رسیدگی به مسائل شهرنشینی سریع نیست، بلکه بهبود کیفیت زندگی، بستن شکاف‌های نابرابری و دستیابی به پایداری در محله‌ها و شهر‌های موجود است.

بسیاری از کشور‌های آمریکای لاتین و حوزه کارائیب سیاست‌های مسکن ملی متمرکز و از بالا به پایین را اتخاذ کرده‌اند. پس از چند دهه ترویج برنامه‌های مسکن خودیاری، دهه‌های اخیر شاهد سیاست‌هایی بوده‌اند که مشوق‌هایی را برای بخش خصوصی فراهم می‌کنند، که تمایل دارند بر تامین مسکن برای گروه‌های با درآمد بالاتر از جمله در بسیاری از کشور‌ها تامین مسکن برای کارگران بخش رسمی تمرکز کنند. بسیاری از آن‌ها تحت پوشش طرح‌های ویژه بیمه مسکن هستند.

سیاست‌ها در قبال محله‌های فقیرنشین و مسکن نامناسب به طور گسترده‌ای متفاوت بوده و با توجه به جهت گیری سیاسی و محیط بین‌المللی تغییر می‌کند. سیاست‌ها از تلاش‌ها برای جابه جایی ساکنان زاغه نشین از زمین‌های شهری اصلی تا طیفی از رویکرد‌ها برای برنامه ریزی زاغه‌های جدید و ارتقای محله‌های فقیرنشین موجود متغیر بوده است. بحث در مورد نقش بخش خصوصی در مسکن و مزایا و معایب رویکرد‌های «نئولیبرال» اغلب در این موضوعات محور بوده است.