ماجرای بازنشستگی های پیش از موعد | مشکلات این صندوق ها رفع می شود

مرکز پژوهش‌های مجلس اخیراً در گزارشی به بررسی این تبعیض‌ها در نظام بازنشستگی پرداخته است. این گزارش، تبعیض‌ها را ناشی از عدم هماهنگی و انسجام صندوق‌های بازنشستگی و فقدان یک نهاد رگولاتوری مستقل و متمرکز برای این صندوق‌ها دانسته است. چنین رگولاتوری می‌تواند از تراکم و تزاحم قانونگذاری‌های بیرونی مجلس و دولت جلوگیری کرده و مانع قاعده‌گذاری‌های مستقل و تبعیض‌زای خود صندوق‌ها شود.

در این میان اما، علاوه بر بیمه‌پردازی، خدمات‌دهی صندوق‌ها نیز متفاوت است. در حالی که سهم مشارکت بیمه‌شده در مجموع حق بیمه، در برخی صندوق‌ها کمتر از صندوق‌های دیگر است؛ اما خدمات بیشتری را دریافت می‌کنند. خدمت بیمه بیکاری نیز منحصراً از سوی سازمان تأمین اجتماعی ارائه می‌شود؛ توجیه دیرین ارائه نشدن بیمه بیکاری از سوی سایر صندوق‌ها این است که اعضای آنها معمولا کارکنان ثابت دستگاه‌های دولتی‌اند که احتمال بیکاری برای آنان در حداقل ممکن است، اما به دلیل ممنوعیت استخدام رسمی و سیاست‌های معطوف به کوچک‌سازی اداری دولت، بخشی از کارکنان این دستگاه‌ها نیز با قراردادهای پیمانی، موقت و... استخدام می‌شوند؛ اگر بیمه‌پردازی این کارکنان به صندوق خود دستگاه باشد، عدم امنیتی که با احتمال بیکاری پیش روی آنهاست دلالت بر نوعی تبعیض منفی دارد.

اینکه کارفرمایان خصوصی، یا کارفرمایان دولتی که بخشی از کارکنانشان تحت پوشش سازمان تامین اجتماعی هستند باید کل ۳ درصد حق‌بیمه بیکاری را بپردازند و دستگاه‌های دولتی در مقام کارفرما چنین هزینه‌کردی ندارند نیز می‌تواند به عنوان نوعی تبعیض ناروا مطرح شود.

اما از لحاظ چگونگی و کیفیت خدمات، به دشواری می‌توان از همسانی خدمات صندوق‌ها دفاع کرد. خدمات درمانی ارائه شده در صندوق‌ها متفاوت‌اند. در صندوق بازنشستگی کشوری به دلیل اینکه حق بیمه درمان دریافت نمی‌شود، خدمات درمانی مستقلی نیز وجود ندارد. در مقابل برای صندوق نیروهای مسلح، فولاد، بانک‌ها و شهرداری تهران، دفترچه‌های مخصوص برای بیمه‌شوندگان صادر می‌شود که تحت قرارداد با مراکز بیمه‌ای مختلف است و پوشش بالای بیمه‌ای دارد.

دستگاه‌های سخاوت‌مندتر، با مخارج بیشتر، خدمات درمانی بسیار جامع‌تر و با کیفیت‌تری در قالب بیمه‌های مکمل ویژه فراهم می‌کنند. صندوق‌های صنفی و اختصاصی در عمل سازوکار تأمین مالی متفاوتی دارند و یکی بودن نقش‌های کارفرما و دولت در کنار اختیارات خاص این صندوق‌ها موجب شده به طور کلی اتکای بسیاری بر منابع عمومی داشته باشند. اگر دولت در قبال صندوق‌های خاص تنها ۳ نقش «کارفرمایی»، «پرداخت میزان مشخص حق‌بیمه سهم دولت» و «حمایت و ضمانت در صورت رخ دادن بحران مالی» را بازی می‌کرد، از پیدایش نوع دیگری از تبعیض منفی جلوگیری می‌کرد. اکنون بعضی از منابع اختصاص یافته به صندوق‌های اختصاصی در قالب مخارج دستگاه برای یکی از واحدهای زیر مجموعه خود و هزینه‌های اداری‌اش انجام می‌شود؛ یعنی منابع عمومی صرف تعهدات بیمه‌ای می‌شود که باید از طریق مشخص دیگری تأمین می‌شدند. این امر ماهیت صندوق بودن صندوق‌های اختصاصی را خدشه‌دار و از منابع عمومی استفاده‌ای نابجا می‌کند.

همانند دیگر قاعده‌گذاری‌ها، شرایط احراز بازنشستگی نیز در صندوق‌های بازنشستگی متنوع است؛ احتمال بازنشستگی بیمه‌شدگان فقط در دو نهاد بازنشستگی، به ۲۸ شکل مختلف وجود دارد. بخشی از تنوع شرایط بازنشستگی، به دلیل تنوع در بیمه‌پردازی و ماهیت ویژه برخی مشاغل است، اما قاعده مشترک و فراگیر، بازنشستگی با ۳۰ سال سابقه یا ۶۰ سال سن بوده که تراکم تبصره‌ها و استثناهای قانونی مربوط به بازنشستگی پیش از موعد و گروه‌های خاص به تنوع شرایط احراز بازنشستگی دامن زده است.

نیمی از بازنشستگی‌های کشور؛ پیش از موعد و زودرس

هم‌اکنون حدود نیمی از بازنشستگی‌های کشور پیش از موعد و زودرس هستند؛ اختیاری بودن شرایط احراز بازنشستگی پیش از موعد به نوعی با ماهیت اجباری بیمه‌های اجتماعی ناهمخوان است زیرا این نوع بیمه‌ها ایجاد می‌شوند تا فراست مالی ناکافی اشخاص در پس‌انداز برای دوران بازنشستگی را جبران و ریسک عدم امنیت اقتصادی و سلامتی در دوران سالمندی و... را توزیع کرده و کاهش دهند و سپردن تصمیم به اشخاص در این باره با منطق بنیادین بیمه‌های اجتماعی همخوانی کافی ندارد.

تأمین نشدن بار مالی این سیاست‌ها نیز از جنس استقراض تحمیلی بوده و دارای همان چالش‌های تبعیض‌آمیز است. در شرایطی که بازنشستگی پیش از موعد، بدون توجه کافی به فاصله سن بازنشستگی و امید به زندگی رخ می‌دهد بیشتر بازنشستگان به دلیل عدم کفایت مزایا دچار فشار معیشتی‌اند و در سطح زیر خط فقر زندگی می‌کنند و تمایل کارفرمایان به استخدام آنان به عنوان نیروهای باتجربه‌تر و کم‌هزینه‌تر بیشتر است، این نوع بازنشستگی ورود دوباره بازنشستگان به بازار کار را تسهیل می‌کند. در این فضا، یکسان نبودن قواعد و ضمانت اجرایی اشتغال مجدد بازنشستگان در صندوق‌های بیمه‌ای کشور نیز خود به نوع دیگری از تبعیض دامن می‌زند.

افزون بر این، همانند تمامی نظام‌های بازنشستگی جهان، در ایران نیز شاغلان که دارای مشاغل سخت و زیان‌آور باشند، با استحقاق از بازنشستگی زودرس (پیش از موعد) برخوردار می‌شوند، اما به نظر می‌رسد شیوه تقنین و اجرا در این خصوص نیز خود به تبعیض‌های پیچیده‌ای می‌انجامد. در ایران، «نظام حمایت از مشاغل سخت و زیان‌آور مشمولین قانون کار و کارکنان دستگاه‌های اجرایی به لحاظ مرجع تعیین مشاغل سخت و زیان‌آور، میزان سنوات ارفاقی، نحوه تأمین بار مالی بازنشستگی و... متفاوت است».

در واقع سه مرجع اصلی برای تعیین مشاغل سخت و زبان آور وجود دارد؛ الف) قانون نحوه بازنشستگی جانبازان انقلاب اسلامی، جنگ تحمیلی، معلولین عادی و شاغلین مشاغل سخت و زیان‌آور و آیین‌نامه اجرایی آنکه مربوط به کارکنان دولت است که مشمول قانون تأمین اجتماعی نباشند. ب) قانون تأمین اجتماعی و آیین‌نامه‌های مربوط به آن پ) قانون حفاظت در برابر اشعه. قانون سوم برای کارکنان در معرض اشعه سنواتی ارفاقی در نظر گرفته است. در صورتی که کارکنان تحت پوشش سازمان تأمین اجتماعی باشند، بار مالی را دولت متقبل می‌شود که در عمل به استقراض تحمیلی انجامیده است.

براساس قانون نحوه بازنشستگی و آیین‌نامه‌های آن، بازنشسته شدن با ۲۰ سال سابقه در مشاغل سخت و زیان‌آور که فهرست آن به تصویب هیئت وزیران می‌رسد، ممکن است. سقف سنوات ارفاقی ۵ سال است و مشاغل از لحاظ سختی به سه درجه تقسیم شده‌اند که به نسبت سختی از سنوات ارفاقی بهره‌مند می‌شوند.

در تبصره ۲ آیین‌نامه اجرایی این قانون نیز آمده: «مدت سنوات ارفاقی به هر یک از متصدیان موضوع این ماده با توجه به انجام وظایف و در درجات مختلف مشروط به اینکه از ۵ سال تجاوز نکند به این شرح تعیین می‌شود که الف) انجام وظایف در مشاغل درجه یک به ازای هر یک سال خدمت یکماه. ب) انجام وظایف در مشاغل درجه دو به ازای هر یک سال خدمت دو ماه پ) انجام وظایف در مشاغل درجه سه به ازای هر یک سال خدمت سه ماه. بازنشستگی با درخواست دستگاه مربوطه و تصویب شورای امور اداری و استخدامی کشور انجام می‌شود.

این درحالیست که بر اساس قانون تأمین اجتماعی، سه حالت برای بازنشستگی پیش از موعد مشاغل سخت وجود دارد؛ در حالت اول شاغل ۲۰ سال سابقه خدمت متوالی دارد. در حالت دوم ۲۵ سال سابقه خدمت متناوب دارد. در حالت سوم، اگر پزشک تشخیص دهد کارگر می‌تواند با هر سابقه‌ای بازنشسته شود.

هر سال سابقه ۱.۵ سال محاسبه می‌شود و تشخیص و تعیین مشاغل سخت و زیان‌آور با شورای عالی حفاظت فنی و کمیته‌های بدوی و تجدیدنظر استانی است. این دو صندوق بازنشستگی، در شناسایی مشاغل سخت و زیان‌آور و قاعده‌گذاری برای بازنشستگی آنها از رویه واحدی پیروی نمی‌کنند. برای نمونه، اگر شرایط بازنشستگی سخت و زیان‌آور شاغلان مشمول قانون تأمین اجتماعی را بررسی کنیم می‌توان تبعیض‌هایی درون صندوقی را شناسایی کرد.

یکی از مسائل بازنشستگی پیش از موعد نیز از آن روست که یک سوم پرونده‌های ورودی در معاونت قضایی کار و تأمین اجتماعی دیوان عدالت اداری راجع به همین موضوع است و هم اکنون حدود یک پنجم کل بازنشستگان سازمان تأمین اجتماعی به این شیوه با رأی دیوان بازنشسته شده‌اند، در حالی که عملکرد و کارآمدی کمیته‌های بدوی سازمان تأمین اجتماعی از لحاظ «تعارض در آرا صادره، ترکیب اداری کمیته به جای تخصص‌گرایی، عدم وجود وحدت رویه و...» زیر سؤال است.

بر اساس تبصره ۲ ماده ۷۶ قانون تأمین اجتماعی، کارفرمای مشاغل سخت و زیان‌آور باید در دوره اشتغال ۴ درصد حق بیمه ویژه این مشاغل را پرداخت کند. این مشاغل دو دسته‌اند. دسته الف، که در آن سخت و زیان‌آور بودن شغل به دلیل استاندارد نبودن محیط کار است و دسته ب که در آن خود شغل ذاتاً زیان‌آور است. شرط برقراری بازنشستگی با ۲۰ سال سابقه متوالی و ۲۵ سال مستمر این است که بازنشسته مشمول تقاضا دهد و سنوات اضافی نیز از سوی کارفرما پرداخت شود.

تعیین ۴ درصد حق بیمه اضافی برای کارفرما، به عنوان اهرم فشاری پیش‌بینی شده است تا به استانداردسازی محیط کار بپردازد، اما به جهت پیچیدگی‌های اداری و فنی، خروج یک شغل از ذیل این عنوان، ضمانت اجرایی ندارد و عملا بر کارفرمایان مشاغلی تحمیل شده است که از دو دهه پیش در فهرست سخت و زیان‌آور قرار گرفته‌اند. کارفرمایان یک کارگر می‌توانند حق بیمه مذکور را در هنگام بازنشستگی فرد بر اساس میانگین دستمزد دو سال آخر او به طور یکجا یا اقساطی پرداخت کنند و اگر این پرداخت انجام نشود، سازمان با بازنشستگی پیش از موعد کارگران موافقت نمی‌کند.

بر اساس پژوهش‌ها در ایران تعیین مشاغل سخت و زیان‌آور به اندازه کافی استاندارد و برنامه‌ای نیست؛ متن قوانین و آیین‌نامه‌ها تفسیر پذیرند. مراجع تشخیص ناکارآمد و فاقد وحدت رویه‌اند و معیارهای تشخیص مشاغل سخت به‌روز نیستند و فهرست ۱۳ شغل گروه «ب» ذاتاً سخت و زیان‌آور، بیش از دو دهه است که اساساً تغییری نکرده و تنها سه گروه شغلی به آن افزوده شده و کمیته‌ها نه تنها از قابلیت فنی لازم بی‌بهره‌اند، بلکه شغلی که در یک استان به این عنوان تأیید می‌شود، ممکن است در استانی دیگر رد شود.

بازنشستگی پیش از موعد مستعد ایجاد تبعیض منفی

در واقع در بازنشستگی پیش از موعد، دولت با هدف رسیدگی به چالش‌های بازار کار، تصمیم گرفت به جای سیاست توسعه اشتغال به سیاست جایگزینی شاغلان بپردازد و با خروج اجباری و اختیاری بخشی از شاغلان، برای کارجویان فرصت جدید ایجاد کند که این امر فشار مضاعف و بار مالی زیادی بر صندوق‌های بیمه‌ای تحمیل کرد. بازنشستگی پیش از موعد از دو منظر کلی دارای اهمیت است؛ از یک سو به تعداد مستمری‌بگیران می‌افزاید و در پیوند با سیاست‌های به اصطلاح «تعدیل نیروی کار» و «کوچک‌سازی دولت» و نیز رویکرد رایج بیش‌برآورد سهم هزینه‌های نیروی کار از کل هزینه‌های تولید و همچنین بازگشت به کار بازنشستگان، از تعداد شاغلان می‌کاهد. از سوی دیگر، می‌تواند خروج نیروی انسانی توانمند و انقطاع زنجیره انتقال دانش سازمانی را برای سازمان‌ها در پی داشته باشد.

بازنشستگی پیش از موعد افزون بر اینکه موجب استقراض تحمیلی از سازمان تأمین اجتماعی می‌شود و از این لحاظ تبعیض‌زاست، از لحاظ تفاوت‌هایی که در شرایط بهره‌مندی از آن وجود دارد، مستعد ایجاد تبعیض منفی است. میزان بازنشستگی‌های پیش از موعد از ۱۴ درصد در سال ۱۳۹۱ به ۵۲ درصد در سال ۱۴۰۰ رسیده و حتی در سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰ تعداد بازنشستگی‌های پیش از موعد از بازنشستگی عادی پیشی گرفته که این موضوع هزینه‌های زیادی را به سازمان تأمین اجتماعی تحمیل کرده است.

 کفایت مزایا

کفایت مزایا، شاخصی است که نشان می‌دهد یک صندوق بازنشستگی تا چه اندازه می‌تواند از مستمری بازنشستگانش در برابر آسیب‌های اقتصادی کاهنده استانداردهای سطح زندگی دوران پسا اشتغال حفاظت کند. در حقیقت کل نظام بازنشستگی بنا می‌شود تا هزینه‌های زندگی بازنشستگان به بهترین شیوه و بالاترین میزان ممکن از طریق پرداخت مستمری کافی جبران شود. تنوع صندوق‌های بازنشستگی و حتی تنوع قاعده‌گذاری آنها، تا هنگامی که به تبعیض منفی نینجامد، فی نفسه پذیرفتنی است، چنان که در بسیاری از کشورهای دنیا طرح‌های بازنشستگی و صندوق‌های متفاوت وجود دارند، اما هنگامی که بیمه شدن شاغلان در صندوق‌های بیمه‌گر اجباری است و امکان انتقال سوابق و جابه‌جایی بین صندوق‌ها با سرعت کافی و هزینه اندک برای تمامی آنان فراهم نیست، اگر بازنشسته شدن در یکی از صندوق‌ها، نسبت به صندوقی دیگر منجر به دریافت مستمری مناسب‌تری شود، شائبه تبعیض به طور جدی قابل بحث خواهد بود.

یکی از شاخص‌های مهم بیمه‌ای برای ارزیابی سطح کفایت مستمری، نسبت متوسط مستمری‌های پرداختی صندوق به متوسط هزینه‌های خانوار است. این شاخص نشان می‌دهد که میزان حقوق دریافتی یک مستمری‌بگیر، چند درصد از هزینه‌های زندگی او را پوشش می‌دهد؛ باوجود افزایش زیاد هزینه خانوار در کشور طی سال‌های ۱۳۹۹ و ۱۴۰۰، شاخص مذکور برای مستمری‌بگیران صندوق بازنشستگی کشوری نسبت به مستمری‌بگیران سازمان تأمین اجتماعی وضعیت بهتری داشته است و اگر مستمری‌ها را تنها منبع درآمد خانوارها فرض کنیم، سطح زندگی مشترکین صندوق کشاورزان، روستاییان و عشایر از مابقی صندوق‌ها پایین‌تر بوده است.

کاهش قدرت خرید مستمری‌بگیران سازمان تأمین اجتماعی

قدرت خرید مستمری‌بگیران سازمان تأمین اجتماعی از سال ۱۳۹۸ تا سال ۱۴۰۰ کاهشی ۹ درصدی داشته است و میانگین مستمری‌ حتی نمی‌تواند جوابگوی نیمی از میانگین هزینه‌های خانوارهای شهری باشد، این درحالیست که کفایت میانگین مستمری‌های صندوق بازنشستگی کشوری وضعیت بسیار مطلوب‌تری دارد که خود متاثر از کمک‌های ویژه بودجه‌ای است.

صندوق بازنشستگی کشوری به دلیل وابستگی به بودجه و نگاه حمایتگر دولت به آن توانسته برای مستمری‌بگیران خود شرایط رفاهی بهتری رقم بزند.در طول تاریخ، به اقتضای نیازهای سازمان‌ها و دستگاه‌های گوناگون، مراجع مختلف به تأسیس صندوق‌های بازنشستگی پرداخته‌اند.

در یک نظام تأمین اجتماعی که صندوق‌های بازنشستگی متعدد در آن فعالیت دارند، اگر صندوق‌ها به طور قانونی نظم‌دهی نشوند؛ بروز ناهماهنگی میان آنها دور از انتظار نخواهد بود. ناهماهنگی صندوق‌ها ممکن است در اثر تبعیت صندوق‌ها از قوانین و مقررات متفاوت (به ویژه قوانین خاص مربوط به هر یک از صندوق‌ها)، تفاوت در اعضای صندوق و یا سیاست‌های کوتاه‌مدت دولت در زمینه تأمین اجتماعی باشد. قواعد اساسی صندوق‌ها اصولا باید برمبنای محاسبات اکچوئری و تعیین پارامترهای بیمه‌ای ضامن پایداری طرح باشد. این پارامترها (مانند درصد کسور و شرایط بازنشستگی) بسته به عمر صندوق، براساس شاخص‌های جمعیتی جامعه هدف، امکانها و قابلیت‌های مدیریت ذخایر و سرمایه‌گذاری منابع ... تعیین می‌شوند و صندوق‌های متکثر که در هر کدام جامعه هدف، سطح دستمزدی، قدرت چانه‌زنی و... جامعه هدف تفاوت دارند، طبیعتا در کم تبعیض‌ترین حالت آرمانی نیز تفاوت‌های اساسی مثلاً در مجموع درصد حق بیمه خواهند داشت.

اما مسئله در این گزارش، تفاوت‌های تبعیض‌آمیزی است که موجب می‌شود شاغلان دارای شرایط کاری همسان، خدمات و مزایای ناهمسان دریافت کنند و علیه شاغلان غیرمنتفع از این نابرابری‌ها تبعیض پدید آید. چنین تبعیض‌ها در کنار معضلات بنیادین دیگری که به بحران صندوق‌های بازنشستگی ایران انجامیده‌اند، گاه قانونگذاران را برانگیخته تا به دنبال راهکاری برای رفع آسیب‌ها، تضمین پایداری صندوق‌ها، ایجاد امنیت اقتصادی و سلامتی بیمه‌شدگان باشند.

رایج‌ترین شیوه‌ای که مجلس و دولت پیش گرفته، جبران کسری صندوق‌های ناپایدار از محل منابع عمومی بوده است. این شیوه بیشتر صندوق‌های وابسته به دولت را منتفع ساخته و بزرگترین نهاد بیمه اجتماعی ایران (سازمان تأمین اجتماعی)، نه تنها در حاشیه این توزیع‌ها باقی مانده، بلکه منابع آن به اشکال گوناگون مورد استفاده غیر قابل توجیه دولت‌های وقت قرار گرفته است.

تجمیع صندوق‌های بازنشستگی مشکلات این صندوق‌ها را رفع کرد؟

راهکار بعدی تجمیع صندوق‌های بازنشستگی بوده است؛ براساس ماده ۱۱۳ قانون مدیریت خدمات کشوری، «دولت مکلف شد تا پایان قانون برنامه چهارم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران در خصوص تجمیع کلیه صندوق‌های بازنشستگی اعم از کشوری و تأمین اجتماعی در سازمان تأمین اجتماعی اقدامات قانونی لازم را به عمل آورد». سازمان مذکور زیر مجموعه وزارت تعاون، کار و رفاه اجتماعی است و وزیر در برابر مراجع قانونی ذی ربط پاسخگو است؛ این راهکار نیز بدون برنامه‌ای مشخص و بلندمدت، تاکنون به سرانجامی نرسیده و درباره آن این پرسش جدی قابل طرح است که آیا به صرف زیر مجموعه یک وزارت شدن صندوق‌ها، بحران صندوق‌ها حل خواهد شد؟. و آیا بحران و مشکلات سازمان تأمین اجتماعی که سالهاست زیر مجموعه وزارت است بعد از تغییر اساسنامه رفع شده است؟.