بودجه ایران هنوز بوی نفت می دهد | دولت پزشکیان همان مسیر را می رود

در ساختار کنونی، سند بودجه به دو بخش «بودجه عمومی» و «بودجه شرکت‌ها و بانک‌های دولتی» تقسیم می‌شود. با اینکه بیش از نیمی از سند دخل و خرج ایران به «بودجه شرکت‌ها و بانک‌های دولتی» اختصاص دارد، اما آنچه در رسانه‌ها و گفتگوها به عنوان «بودجه» مطرح می‌شود، همان «بودجه عمومی» است. این بخش به تنهایی از دو قسمت دیگر به نام‌های «منابع و مصارف عمومی دولت» و «منابع و مصارف اختصاصی دولت» تشکیل شده است.

آن بخش از بودجه که بیش از سایر بخش‌ها به آن توجه می‌شود و درآمدهای اصلی دولت در آن جای گرفته، همان «منابع عمومی دولت» است. منابع عمومی دولت از سه مجرا تامین می‌شود: «درآمدهای جاری» شامل آن دسته از درآمدهای دولت است که با استفاده از آنها به هزینه‌های جاری خود پاسخ می‌دهد. برای مثال، درآمدهای مالیاتی در این دسته جای می‌گیرد. «واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای» دومین سرفصل درآمدی بودجه است که شامل فروش نفت و گاز و فروش اموال منقول و غیرمنقول دولت می‌شود. «واگذاری دارایی‌های مالی» آخرین حساب بودجه است که در آن درآمدهای حاصل از فروش اوراق و واگذاری شرکت‌های دولتی قرار می‌گیرد. به مجموع این سه تراز، منابع عمومی دولت گفته می‌شود.

دهه ۶۰، دهه جنگ و اُفت سهم نفت از بودجه دولت

ساختار حاکمیت ایران با انقلاب اسلامی در سال ۱۳۵۷ به طور کامل دگرگون شد. در سال ۵۷، بیش از ۶۸ درصد از منابع عمومی دولت را نفت تامین کرده بود و تنها نزدیک به ۲۷ درصد از درآمدهای عمومی دولت از محل مالیات تامین شده بود. سایر منابع درآمدی نیز سهمی ناچیز و کمتر از ۵ درصد را به خود اختصاص داده بودند.

درست زمانی که نهادهای اقتصادی و سیاسی کشور در حال پا گرفتن بود، جنگ ۸ ساله ایران و عراق در سال ۵۹ آغاز شد. از آن سال تا سال ۶۹، نسبت انواع درآمدها از منابع عمومی دولت تغییرات چشم‌گیری را تجربه کرد. در این بازه زمانی، نفت به طور میانگین سهمی ۵۱.۶ درصدی و مالیات سهمی ۳۱.۳ درصدی از کل منابع عمومی را به خود اختصاص داده بود. بنابراین، بودجه دولت ایران در این سال‌ها کاملا نفتی بوده اما این اتفاق در حالی رخ داده که هر چه به سال ۶۹ نزدیک‌تر شویم، از سهم نفت کاسته شده و به سهم سایر درآمدها اضافه شده است.

در سال ۵۸، بالاترین رکورد سهم نفت از منابع عمومی دولت به میزان ۷۵.۸ درصد به ثبت رسیده اما با نزدیک‌شدن به دوران پایانی جنگ، این نسبت تا ۲۴ درصد نیز اُفت کرده است. علت این کاهش، آسیب‌دیدن برخی سکوهای نفتی به دلیل حمله عراقی‌ها بوده است. همچنین، به دلیل شرایط بی‌ثبات منطقه فروش نفت برای ایران نیز با دشواری‌های زیادی همراه شده بود. در مقابل، سهم مالیات از درآمدهای عمومی دولت از حدود ۱۷ درصد به بالای ۴۴ درصد افزایش یافت. تا سه سال بعد از سال ۶۷ که جنگ پایان یافت، سهم نفت از منابع عمومی دولت حتی تا ۱۷ درصد هم نزول کرد. باید توجه داشت که سال ۶۷، دوره ریاست جمهوری آیت‌الله هاشمی رفسنجانی با نام «دولت سازندگی» شروع شد.

دهه ۷۰ و ۸۰؛ بازگشت مقطعی نفت به سبد درآمدی دولت

 تا سال ۷۵، آقای هاشمی مسئولیت ریاست جمهوری را برعهده داشت. در سال ۱۳۷۰، سهم نفت از منابع عمومی دولت تنها ۱۷.۷ درصد بوده است. این اُفت شدید به دلیل جهش سهم «سایر درآمدها» بوده که بیش‌تر متاثر از افزایش ۲۳۸ درصدی درآمد دولت از محل فروش کالا و خدمات دولتی بوده است. در سال ۷۲، سهم نفت دوباره جهش می‌کند و نسبت به سال قبل از آن ۳.۸ برابر بیش‌تر می‌شود. پس از هاشمی، محمد خاتمی ریاست جمهوری را در سال ۷۶ تحویل می‌گیرد. با نزدیک‌شدن به اواخر دهه ۷۰، دوباره مشاهده می‌شود که سهم نفت از منابع عمومی دولت کاهش پیدا می‌کند و این بار سهم «سایر درآمدها»‌ حتی از سهم «مالیات»‌ نیز پیشی می‌گیرد.

در دهه ۷۰، متوسط تولید نفت ۳ میلیون و ۵۶۰ هزار بشکه در روز بوده است. همچنین میانگین صادرات نفت در این دهه ۲ میلیون و ۳۰۵ هزار بشکه در روز برآورد شده است. اتفاق شاخص در دهه ۷۰، اضافه‌شدن چشم‌گیر سهم «سایر درآمدها» از کل درآمدهای دولت بوده است.

همچنین، میانگین سهم نفت از منابع عمومی دولت در طول این دهه ۴۵.۱ درصد و میانگین سهم مالیات از این منابع ۲۶.۵ درصد بوده است.

اوایل دهه هشتاد نیز سهم نفت از منابع عمومی دولت بین ۴۱ تا ۲۵ درصد در نوسان بوده و همچنان سایر درآمدها سهم بالاتری از نفت و مالیات داشته است. با نزدیک‌شدن به نیمه دوم دهه هشتاد و شروع ریاست جمهوری محمود احمدی نژاد در سال ۸۴، این رویه نه تنها تغییر نمی‌کند بلکه با وجود درآمدهای سرشار نفتی در این بازه زمانی، سهم نفت از منابع عمومی دولت تا نزدیک ۱۸ درصد نیز کاهش می‌یابد. علت این رخداد، رشد مداوم واگذاری دارایی‌های مالی در بودجه طی این دهه بوده است. در واقع، واگذاری دارایی‌های مالی که عمده آن را فروش اوراق دولتی تشکیل می‌دهد به عنوان یک ابزار نوین تامین مالی در این دهه معرفی می‌شود و به دلیل فراگیر‌شدن سریع استفاده از آن، سهم بالایی در بودجه پیدا می‌کند.

فروش اوراق یک راه مطمئن برای تامین کسری بودجه دولت است اما عیب بزرگی که دارد، انتقال بدهی و کمبود منابع دولت حال به دولت آینده است.

۱۳ سال اخیر و رشد قابل توجه سهم مالیات از منابع عمومی

اتفاق شاخصی که در دوره ریاست جمهوری روحانی و سه سال دولت سیزدهم به چشم می‌خورد، افزایش چشم‌گیر سهم درآمدهای مالیاتی از منابع عمومی دولت است. به طور همزمان،‌ سهم نفت نیز از این منابع کاهش یافته و سهم سایر درآمدها در برخی مقاطع زمانی افزایش یافته است.

ابتدای دهه ۹۰، با آغاز تحریم‌های شورای امنیت علیه ایران همراه بود. از سال ۹۰ تا ۹۲، نهادهای مهمی مثل بانک مرکزی، کشتی‌رانی و برخی بانک‌های مهم ایران تحریم شدند. در این سه سال، سهم نفت ازمنابع عمومی بین ۳۰ تا ۴۷ درصد در نوسان بود. سهم مالیات نیز هیچگاه به بالای ۴۰ درصد نرسید. در سال ۹۴ که برجام به امضا رسید، نفت سهمی ۲۲ درصدی از منابع عمومی داشت. در سال ۹۷ ترامپ از برجام خارج شد و در سال ۹۸ تحریم‌های نفتی ایران شدیدتر شد. همین مسئله باعث شد تا درآمدهای نفتی دولت در سال ۹۹ شدیدا کاهش یابد و سهم نفت از منابع عمومی دولت برای اولین بار به تنها ۱۰ درصد برسد. این سهم، رکورد کمترین سهم نفت از منابع عمومی دولت از سال ۵۷ به بعد است. در همین سال برای نخستین بار حجم فروش اوراق به قدری افزایش یافت که سهم سایر درآمدها به بالای ۵۴ درصد افزایش یافت.

در دولت سیزدهم درآمدهای عمومی دولت بیشتر بر اخذ مالیات متمرکز بود. از سال ۱۴۰۰ تا ۱۴۰۳، سهم مالیات از منابع عمومی دولت صعودی بوده و از ۲۵ درصد به ۴۵ درصد رسیده است. به نظر می‌رسد این افزایش سهم به دلیل تداوم تحریم‌های نفتی و کاهش درآمدهای نفتی نسبت به سال‌های قبل بوده است.