دو ابرخطا در بسته رفع موانع تولید

وزارت صمت هفته گذشته در جلسه ستاد هماهنگی اقتصادی دولت از بسته‌ای رونمایی کرد که با هدف مانع‌زدایی و حمایت از تولید تنظیم شده است. تمرکز اصلی این بسته بر پنج حوزه «تامین مالی»، «مالیات»، «تامین اجتماعی»، «زیرساخت‌های تولید» و «کسب‌وکار» است. دولت در حالی مصمم است که این بسته پیشنهادی را به سرعت تصویب و اجرا کند که مهمترین سوال این است که آیا این بسته برای رونق تولید نتیجه‌بخش است؟ به نظر می‌رسد دولت با راه‌حل‌های تکراری در صدد رفع موانع تولید است. ارزیابی‌ها حاکی است، این بسته پر از خطا، ‌اهداف مثبت دولت برای رونق تولید را محقق نمی‌کند. تحلیل کارشناسان نیز نشان می‌دهد که یک خطای اصلی در این بسته به بعد فنی آن باز می‌گردد. جایی که در متن بسته هیچ اشاره‌‌ای به صادرات‌محور شدن بنگاه‌های مورد حمایت و لزوم پیوند میان سیاست صنعتی، تجاری و سیاست ارزی نشده است. خطای بزرگ دیگر این بسته به بعد نظری آن برمی‌گردد که به رقابت توجهی ندارد.

بسته رفع موانع تولید از دو ابرخطا رنج می‌‌‌برد. بسته تازه دولت سیزدهم که با هدف حمایت از صنایع در دست تهیه و تصویب است، از دو خطای بزرگ رنج می‌‌‌برد که موجب می‌شود در نهایت اهداف مثبت دولت نظیر رونق تولید محقق نشود. خطای نخست بانیان این بسته به بعد فنی قضیه بازمی‌گردد؛ جایی که در متن بسته هیچ اشاره‌‌‌‌‌‌ای به صادرات‌‌‌محور شدن بنگاه‌‌‌های مورد حمایت و لزوم پیوند میان سیاست صنعتی، سیاست تجاری و سیاست ارزی نشده است.

خطای بزرگ دیگر این بسته به بعد نظری آن برمی‌‌‌گردد که به رقابت توجهی ندارد. مطالعه این سند نشان می‌دهد که نه‌تنها منطق نظری روشنی پشت بخش‌‌‌های مختلف این بسته نیست و حتی برخی بخش‌‌‌های آن با بخش‌‌‌های دیگری در تناقض است؛ بلکه از تقویت بدیهی‌‌‌ترین مساله صنعت یعنی رقابت که در دل بازار معنا پیدا می‌کند، غفلت شده است. بر این مبنا وقتی این بسته قادر نیست اهداف کمی و کیفی کشور در مسیر توسعه صنعتی و رشد بخش صنعت را محقق سازد، تصویب آن حاصلی جز تداوم خطاهای قبلی و تشدید وضعیت کنونی نخواهد داشت. کارشناسان معتقدند، نبود ‌انسجام محتوای این بسته و فقدان هماهنگی درونی آن ناشی از عدم‌درک درست از سیاست صنعتی، شناخت اندک از مسائل روزآمد تولید صنعتی و بی‌‌‌توجهی به اصول علمی اقتصاد است؛ مواردی که عدم‌رفع آنها موجب خواهد شد نتایج مدنظر سیاستگذار از آن حاصل نشود و منابع و وقت دولت با کمترین عایدی به هدر برود. پیشنهاد صاحب‌‌‌نظران مختلف این است که دولت سیزدهم پیش از نهایی کردن این بسته و تصویب آن در مجلس و ابلاغ آن به دستگاه‌‌‌های اداری، مسیر را برای بحث و بررسی‌‌‌های کارشناسی باز کند تا از مجرای نقد این بسته، امکان رفع خطاها، تکمیل ابزارها و تقویت نگرش‌‌‌ها فراهم شود و مضرات طرح به حداقل برسد.

دولت سیزدهم که از زمان شروع به کار، وعده رونق تولید را از سه مجرای احیای کارخانه‌های راکد و تعطیل، بهبود محیط کسب‌وکار و تسهیل تامین مالی داده، سعی دارد از طریق بسته رفع موانع تولید به تقویت بنگاه‌‌‌های صنعتی بپردازد. مشاهده جنس ابزارها و ایده‌‌‌هایی که پشت این بسته نهفته است، نشان می‌دهد که دولت سیزدهم در مسیر دولت‌‌‌های قبلی قصد دارد نمایش حمایت از تولیدکننده را جایگزین حمایت از تولید واقعی کند. گفت‌وگو با فعالان اقتصادی، پژوهشگران حوزه صنعت و اقتصاددانان نشان داد که دولت در طراحی این بسته موادی به‌شدت به‌هم‌‌‌ریخته، بدون منطق نظری روشن و فاقد انسجام و همبستگی لازم را کنار هم قرار داده است. نیت دولت هرچند مناسب و مفید و تلاش وزارت صمت برای رونق تولید شایسته تقدیر است، اما تصویب این سند نه‌تنها زمینه‌‌‌ساز ادامه مسیر قبلی است؛ بلکه احتمالا معضلات صنعت را تشدید می‌کند. از آنجا که بخش بزرگی از مشکلات کنونی بخش تولید به چالش‌‌‌های ناشی از تورم و بحرانی شدن شرایط فعالیت نظام بانکی مربوط است، دولت سیزدهم نمی‌‌‌تواند بدون توجه به حل قطعی و پایدار تورم، سیاست مناسبی را برای تقویت تولید تدوین و اجرا کند. در شرایطی که بسیاری از بنگاه‌‌‌های کشور با چالش جدی تورم روبه‌رو هستند و باید برای تداوم تولید افزایش چشمگیر قیمت را بپذیرند و به نحوی از انحا خود را با شرایط پرنوسان اقتصاد هماهنگ سازند، نهادهایی نظیر سازمان حمایت یا شورای رقابت با ابزارهایی همچون قیمت‌گذاری دستوری سد راه تولید هستند.

به نظر می‌رسد چکیده بحث با صاحب‌‌‌نظران و مرور جریاناتی که دست‌کم در یک‌دهه اخیر بر اقتصاد ایران تحمیل شده، سیاستگذار را برای اتخاذ تصمیمات درست، ناگزیر از اجرای برخی اقدامات کرده است. با این‌حال دولت هزینه فرصت هر نوع حمایت و اقدام را نباید فراموش کند. مثلا استفاده از اهرم تسهیلات‌‌‌دهی به بخش تولید با فشار بر شبکه بانکی برخی از صنایع را تقویت خواهد کرد، اما اثرات این اقدام برای شمار دیگری از صنایع که از تورم آسیب‌‌‌ می‌بینند، به‌شدت بالاست. بنابراین پرهیز از ایجاد نوسان بیشتر در فضای اقتصاد کلان موجب خواهد شد تا بخشی از مشکلات مبتلابه تولید از چالش‌‌‌های ارزی و کاهش تقاضا تا گرانی مواد اولیه و تشدید نیاز به سرمایه در گردش کمرنگ شود یا از بین برود.

  اهم انتقادها از بسته رفع موانع تولید

با مرور زوایای مختلف این بسته ذکر چند نکته الزامی است. اولا و به طور خلاصه باید مهم‌ترین متر سیاست صنعتی علمی را به سیاستگذار یادآور شد؛ اینکه سیاست صنعتی از سیاست تجاری و ارزی جدا نیست. در بسته نشانی از این موضوع نیست. همچنین باید تاکید کرد اگر قرار است حمایتی در قالب تامین مالی توسط شبکه بانکی از صنایع صورت گیرد، الزاما باید قید و‌ بندی برای بنگاه‌‌‌های مورد حمایت وضع شود؛ وگرنه اهداف مدنظر سیاست زمین‌‌‌گیر خواهند شد. یک قید مهم در حمایت از بنگاه‌‌‌های تحت پوشش سیاست صنعتی این است که باید صادرات‌محور شده و از این طریق پایش و نظارت شوند. از آنجا که هرنوع حمایتی از این قبیل بنگاه‌‌‌ها تنها با این هدف معقول صورت می‌گیرد، حمایت‌‌‌گرایی باید نتایج سیاستی مشخصی در پی داشته باشد؛ وگرنه حمایت حاصلی جز اتلاف منابع و اعطای رانت در پی نخواهد داشت. در عین حال، وارد کردن فشار به شبکه بانکی برای تزریق تسهیلات به صنایع نه‌تنها عاقبتی در پی نخواهد داشت؛ بلکه به تشدید تورم منجر خواهد شد که دوباره بنگاه‌‌‌ها را به سرمایه در گردش و تسهیلات نیازمند می‌کند. از آنجا که بسته رفع موانع تولید به مقوله‌هایی نظیر قیمت‌گذاری دستوری و مداخلات دولتی توجهی نکرده است، نمی‌‌‌توان آن را بسته‌‌‌ای دانست که کاملا از تولید حمایت می‌کند. بسیاری از کارشناسان هم با اشاره به این موضوع معتقدند، بسته به شکلی آشکار مفادی دارد که به‌هم‌ریخته و ناهماهنگ هستند و همین وضعیت موجب خواهد شد خروجی مشخصی از آنها به دست نیاید.

از بین بردن هزینه خطا در سرمایه‌گذاری پیام مهم دیگری است که از این بسته به گوش می‌‌‌رسد. وقتی سیاستگذار به هر قیمت ممکن تلاش دارد خطای بنگاه‌‌‌های غیربهره‌‌‌ور و تولید غیررقابتی را بپوشاند، طبیعتا انگیزه سرمایه‌گذاری و ریسک‌‌‌پذیری برای بهبود بهره‌‌‌وری و ارتقای بنگاه کمرنگ خواهد شد؛ موضوعی که نسبت مستقیمی با توسعه صنایع نوآور و متکی بر فناوری روز و تلاش آنها برای تولید محصول کیفی با قیمت کمتر دارد. در شرایطی که رانت وام ارزان مشمول بنگاه‌‌‌های زیان‌‌‌ده نیز خواهد شد، فایده سرمایه‌گذاری و توسعه بنگاه از سوی صنعتگران توانمند چیست؟ هیچ!

  ضرورت اقتصاد رقابتی

رئیس سابق اتاق بازرگانی ایران نسبت به این طرح واکنش نشان داد. ابعاد مختلف اقتصادی-فنی این بسته کانون انتقادات این فعال و صاحب‌نظر اقتصادی بود. محسن جلال‌‌‌پور درباره تصویب بسته تازه برای تقویت تولید گفت: من در این باره سه نکته دارم. نخست اینکه تابه‌حال در مجلس به‌کرات از این دست قوانین تصویب شده؛ اما وقتی به سطح اجرا آمده و برای آن آیین‌‌‌نامه نوشته شده، آیین‌‌‌نامه‌‌‌ها به شکلی تنظیم می‌‌‌شوند که یا کارآیی ندارند یا قوانین تصویب‌شده کلا مورد بی‌‌‌توجهی قرار گرفته‌‌‌ و اجرایی نشده‌‌‌اند. براین مبنا تصور می‌‌‌کنم هیچ نیازی به قانون جدید نداریم. مرور همین قوانینی که در سال‌های گذشته تصویب شده‌‌‌اند، مثل قانون رفع موانع تولید یا قانون بهبود محیط کسب‌وکار که کمتر از۲۰درصد آن را اجرا کرده‌‌‌ایم، نشان می‌دهد یا همین قوانین را در دستور کار قرار نداده‌ایم یا آیین‌‌‌نامه‌‌‌ نهایی به چارچوبی بسیار مشکل‌‌‌زا تبدیل شده است.

وی افزود: دوم اینکه این قبیل قوانین و بسته‌‌‌ها ذاتا مسیر را برای افرادی که به دنبال کار خلاف یا در پی سوءاستفاده هستند، باز می‌کند. در واقع تدوین این بسته‌‌‌ها به جای تشویق افراد درستکار که مسیر فعالیت آنها منظم و قانونی است، بی‌‌‌نظمی، دور زدن قانون و... را تقویت کرده است؛ موضوعی که در نهایت به ضرر افراد قانون‌‌‌گرا و منظم تمام می‌شود و آنها را متاثر می‌کند. جلا‌‌‌ل‌‌‌پور در بخش دیگری از صحبت‌‌‌هایش اظهار کرد: اگر در پی اقتصاد رقابتی و آزاد باشیم، بدون این قوانین می‌‌‌توانیم از محل اثر بستر اقتصاد بر تولید جهش تولید را محقق کنیم و هیچ نیازی به برنامه حمایت از تولید نداریم. اقتصاد اگر رقابتی و آزاد باشد، خود بستر و فضای اقتصاد به تولید کمک و آن را تقویت می‌کند و رشد صنعتی ممکن می‌شود. گرفتاری‌‌‌های متعددی که امروز در سراسر کشور وجود دارد و در شرکت‌های دولتی به مسائلی پرمفسده بدل شده یا مسائلی نظیر رانت‌خواری را رواج داده، عموما ناشی از همین بسته‌‌‌ها و رانت‌‌‌های نهفته در این بسته‌‌‌هاست که از مجرای قوانین مزاحم و... ایجاد مشکل کرده و نمی‌‌‌گذارند تولیدکنندگان به کار معمول خود بپردازند. ایجاد فضای اقتصادی آزاد و رقابتی حتما می‌‌‌تواند فضای کار و تولید را بهبود بخشد. نگاهی به جزئیات این بسته و موادی که در آن آمده می‌‌‌تواند دریچه بحث پیرامون مسائل مختلف باشد. برای نمونه مواردی که در بخش تامین اجتماعی آمده است بارها در اسناد دیگری مورد تاکید قرار گرفته، اما تامین اجتماعی به هیچ وجه به آنها توجه ندارد و کار خود را می‌کند و رشته اقدامات مزاحم تولید را حتی پس از ۱۰سال به تولیدکننده و فعال اقتصادی تحمیل می‌کند. جالب‌‌‌تر اینکه تامین اجتماعی به هر آنچه از پیش قائل بوده استناد می‌کند و وقعی به قوانین جدید نمی‌‌‌گذارد.

در بخش مالیات نیز وضعیت فرق چندانی ندارد. مسائل دیگری هم وجود دارند که در جای خود قابل بحث‌‌‌اند. خب همه این موارد می‌‌‌تواند به تشدید وضعیت کنونی و سوءاستفاده عده‌‌‌ای خاص از قوانین منجر شود.

جلال‌‌‌پور در پایان تصریح کرد: باز کردن دست افرادی که به دنبال سوءاستفاده از فرصت‌‌‌های رانتی هستند، در کنار فقدان اثربخشی، دو چالش عمده این قبیل بسته‌‌‌هاست؛ بسته‌‌‌هایی که شاید برخی مسائل کوچک را حل کنند، اما چالش‌‌‌های بزرگی نیز ایجاد می‌کنند. در بخش تولید، باید به سمت مسائل اصلی حرکت کنیم.

  بسته مفید، اما ناقص

استادیار موسسه تحقیقات پیشرفته تهران در دانشگاه خاتم با اشاره به مفید بودن ایده‌‌‌هایی نظیر بسته رفع موانع تولید گفت: قطعا و یقینا تلاش مجلس و دولت برای بهبود شرایط و حل مساله صنعت و تولید را باید به فال نیک گرفت. اینکه مساله اصلی شناسایی شده، نکته مثبتی است که به عنوان گام رو به جلو باید به آن توجه کرد. اما امروز به‌خوبی می‌‌‌دانیم که در بسته‌‌‌های سیاست صنعتی، صرف حمایت از تولید نمی‌‌‌تواند دلیلی برای موفقیت یک سیاست باشد. در این زمینه ادبیات گسترده‌‌‌ای وجود دارد که اگر کسی با این حوزه آشنا نباشد، ممکن است موادی را در دل یک سیاست صنعتی بگنجاند که اگرچه منافع محدود و مقطعی داشته باشند، ضررهای هنگفتی را هم متوجه کشور سازد. این عوارض ناخواسته در سیاستگذاری‌‌‌های اقتصاد بسیار مهم هستند و باعث شده‌اند سیاستگذاری تبدیل به یک علم و تخصص شود.

حسین جوشقانی با اشاره به کلیات این سند خاطرنشان کرد: دلیل کلاسیک برای توصیه‌‌ سیاست صنعتی این است که اگر در برخی از حوزه‌‌‌ها و صنایع فرصت‌‌‌هایی به دلیل وجود صرفه‌‌‌های مقیاس و اثرات خارجی وجود داشته باشد که منافع اجتماعی سرمایه‌گذاری و توسعه آن بخش‌‌‌ها بیشتر از منافع خصوص باشد، بهینه است که سیاستگذار مداخله کرده و این پتانسیل‌‌‌ها را بالفعل کند. اگر چنین نباشد، دولت نباید به هیچ وجه از صنعتی خاص حمایت ویژه‌‌‌  انجام دهد. 

وی تصریح کرد: درس مهمی که از بررسی مطالعات صورت‌گرفته در این حوزه می‌‌‌توان آموخت، این است که سیاستگذاری صنعتی حتی اگر توجیه داشته باشد، نحوه‌‌ اجرای آن در موفقیت آن موثر است. بررسی کشورهایی که در ۶۰سال گذشته سیاست‌‌‌های مختلف صنعتی را اجرا کرده‌‌‌اند، نشان می‌دهد تنها زمانی این بسته‌‌‌ها و سیاست‌‌‌ها اثر بلندمدت و ماندگاری داشته‌‌‌اند و حمایت از بخش‌‌‌هایی از تولید به سرریز روی باقی بخش‌‌‌های اقتصاد منجر شده است که دو مساله یا پیش‌‌‌نیاز در این اسناد مورد توجه قرار گرفته است. مساله اول لزوم صادرات‌محور و برونگرا بودن سیاست صنعتی است؛ یعنی هم در شناسایی صنایع و هم در نحوه‌‌ حمایت از صنایع طوری عمل ‌شود که فرصت‌‌‌های صادراتی خوبی به‌‌‌وجود بیاید. در مقابل، سیاست‌‌‌های جایگزینی واردات که در تلاش برای مقابله با واردات طراحی شده‌‌‌اند. به‌سادگی می‌‌‌توان تفاوت این دو سیاست را در بسته‌‌ پیشنهادی دولت مشاهده کرد و دیگری مشروط بودن آن به‌ویژه از منظر تامین مالی است. بنابراین دولت در بسته‌‌‌ای که طراحی کرده است، باید با قیود و شروطی دست به حمایت بزند و دیگر اینکه هدف نهایی حمایت صادرات‌محور شدن آن صنعت یا بنگاه باشد.

وی گفت: یک نکته که نباید به‌سادگی از کنار آن گذشت، این است که سیاست صنعتی باید در قالب سیاست تجاری نوشته شود و سیاست تجاری را هم نمی‌‌‌توان جدا از سیاست ارزی کشور دید. بنابراین این موارد هم باید در یک قالب واحد دیده شوند و با هم سازگار باشند و نمی‌‌‌توانید یک سیاست صنعتی داشته باشید که در آن از یک صنعت خاص حمایت ‌‌‌کنید و همزمان سیاست تجاری این‌گونه باشد که محصول نهایی که در صنایع مورد حمایت هم تولید می‌شود، بدون هیچ تعرفه گمرکی وارد کشور شود. در عین حال اگر سیاست صنعتی و تجاری شما همسو و در راستای صادرات‌محوری باشد، ولی سیاست ارزی به سمتی باشد که صادرات را مجازات و صادرکننده را تنبیه کند، از این منظر لازم است در بسته حمایت از تولید به این مساله توجه شود.

وی در پایان اضافه کرد: هرکس که بخواهد در این زمینه صحبت کند، لازم است با ادبیات مرتبط با این حوزه اعم از سیاستگذاری صنعتی، تجارت بین‌الملل و سیاست‌‌‌های نرخ ارز آشنا باشد تا به‌درستی بتواند آثار سیاست‌‌‌های پیشنهادی را درک کند؛ در غیر‌این صورت کاملا محتمل است که ضرر سیاست طراحی‌شده به مراتب بیشتر از فواید یک سیاست صنعتی  باشد.