حقوق دولتی ۱۴۰۲ چالش جدی کوچک‌مقیاس‌ها

 افزایش رقم حقوق دولتی در سال‌های اخیر توانست بسیاری از معادن کوچک و متوسط را از مدار تولید خارج کند، اما حالا وزارت صنعت، معدن و تجارت پیشنهاد مطرح‌شده از سوی فعالان بخش معدن را بررسی می‌کند. هرچند هنوز هم بسیاری از فعالان بخش معدن باتوجه به تجریه پیشین نگران افزایش نجومی حقوق دولتی معادن هستند. با این همه، امکان تغییر در نرخ حقوق دولتی، باتوجه به مصوبات جلسه ویژه ستاد اقتصادی دولت در راستای حمایت از بورس و میزان تولید آن‌هم براساس طرح‌های اکتشافی و نیمه‌تمام، وجود ندارد، همچنین موضوع قیمت‌های جهانی و نرخ تسعیر ارز نیز از مواردی است که باعث می‌شود نتوان به‌صورت قطعی در این زمینه اظهارنظر کرد. نکته مهم دیگر سهم بالای معادن بزرگ دولتی است که به این ترتیب حدود ۷۰ درصد حقوق دولتی پرداختی از معادن تحت اختیار بخش دولتی و عمومی به‌دست می‌آید. با این همه، فعالان حوزه معدن و به‌ویژه کوچک‌مقیاس‌ها نگران تعیین حقوق دولتی معادن برای سال آینده هستند. صمت در این گزارش باتوجه به آغاز فصل بودجه به ابعاد مختلف حقوق دولتی معادن پرداخته است.

قانون درباره حقوق دولتی چه می‌گوید؟

در سال‌های اخیر پرداخت معوقات معادن بزرگ این ذهنیت را ایجاد کرد که بخش معدن توانایی پرداخت حقوق دولتی با رقم بالاتر را دارد. موضوعی که می‌تواند نگرانی فعالان بخش معدن را برای تعیین حقوق دولتی ۱۴۰۲ افزایش ‌دهد. برای بررسی موضوع در گام نخست باید بدانیم حقوق دولتی معدن چیست و چه تعریفی را به خود اختصاص داده است؟ در تعریف حقوق دولتی، طبق ماده ۱۴ قانون معادن آمده، دارنده پروانه بهره‌برداری، باید درصدی از بهای ماده معدنی موضوع پروانه را به نرخ روز در سر معدن به‌صورت استخراج‌شده یا کانه‌آرایی‌شده یا فرآوری‌شده در چارچوب بودجه مصوب به تشخیص وزارت صنعت، معدن و تجارت به‌عنوان حقوق دولتی به وزارت صنعت، معدن و تجارت پرداخت کند. ضوابط تعیین زمان و میزان درصد یادشده باتوجه به عوامل موثری همچون محل و موقعیت معدن، شرایط و موقعیت منطقه، میزان و نوع کانه‌آرایی، وضعیت ذخیره معدنی، روش استخراج، تعهدات و سود ترجیحی بهره‌بردار در آیین‌نامه اجرایی این قانون مشخص می‌شود. درآمدهای حاصل از اجرای این ماده به حساب خزانه‌داری کل کشور منظور می‌شود. مطابق ماده (۶۰) آیین‌نامه اجرای قانون معادن و بازنگری درصد حقوق دولتی توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت، براساس ماده (۶۱) آیین‌نامه اجرایی قانون معادن تعیین می‌شود. ماده ۶۰ آیین‌نامه اجرای قانون معادن: در اجرای ماده (۱۴) و تبصره (۲) آن، حقوق دولتی برمبنای ۱۰ درصد از بهای هر واحد ماده یا مواد معدنی استخراج‌شده به نرخ روز در سر معدن تعیین می‌شود. تبصره ۱ ـ وزارت موظف است به‌منظور افزایش یا کاهش درصد حقوق مذکور نسبت به تعیین مبنای مذکور با اعمال ضرایب مربوط به عوامل موثری از جمله میزان ذخیره، روش استخراج، عیار و کیفیت ماده معدنی، سود ترجیحی، معادن واقع در مناطق دورافتاده و کمتر توسعه‌یافته، درصدهای بازیابی صنعتی متناسب با مقیاس معدنکاری و نوع مواد معدنی براساس دستورالعمل مربوط به‌گونه‌ای اقدام کند که کاهش آن درباره معادن بزرگ از 5 درصد کمتر نشود و افزایش آن برای سایر معادن حداکثر از 3 برابر درصد مبنا بیشتر نشود.  ماده ۶۱ آیین‌نامه اجرای قانون معادن: وزارت موظف است درصد حقوق دولتی را هر ۳ سال یک‌بار، بازنگری کند یا در صورت تغییر شرایط و ضرورت بازنگری در درصد تعیین‌شده به تشخیص وزارت، این تغییر براساس طرحی خواهد بود که توسط بهره‌بردار ارائه و به تایید وزارت می‌رسد.

کمابیش در عمده کشورهای جهان، برای فعالیت‌های معدنی، نظام مالی وضع شده است. این قوانین در هر کشوری متناسب با شرایط جغرافیایی، اقتصادی، اجتماعی و سیاسی آن است. به‌عنوان مثال، در برخی کشورها حقوق دولتی براساس تن محصول، گروهی براساس ارزش فروش و در برخی دیگر براساس معیارهای اصلاح‌شده‌ای از سود محاسبه می‌شود. نرخ حقوق دولتی در برخی کشورها برای کالاهای معدنی مختلف متفاوت است و در برخی تفاوتی وجود ندارد. فارغ از تفاوت نظام مالی، فعالیت‌های معدنی کشورهای مختلف، در گروهی از کشورها همچون گرینلند، مکزیک، سوئد و زیمبابوه حقوق دولتی وضع نشده است. کشورهایی که این حقوق را اعمال نمی‌کنند به 2 دلیل است؛ دلیل اول، تمایل به اعمال اصول مالیاتی بدون تبعیض در بخش‌های اقتصادی است، اما دلیل دوم ارائه شرایط سرمایه‌گذاری مطلوب برای جذب سرمایه‌گذاری در یک بازار رقابتی جهانی است.  در مقابل در بیشتر کشورهایی که حقوق دولتی را تکلیف می‌کنند، دولت‌ها به‌دنبال سطحی از حقوق دولتی با نرخ و روش محاسبه بهینه و رقابتی هستند. دلایل آنها نیز اخذ مابه‌ازای حق استفاده از منبع غیرتجدیدپذیر ملی توسط فرد یا گروهی خاص است. البته دلیل دیگر، ایجاد درآمد برای دولت است، چون انواع مختلفی از مالیات‌ها می‌توانند بر بخش مواد معدنی اعمال شوند.  به‌طورکلی بررسی سیستم حقوق دولتی در بیش از ۳۵ کشور نشان می‌دهد، بیشتر روش‌های محاسبه حقوق دولتی برمبنای «واحد»، «ارزش» یا «سود» است، البته برخی کشورها از سیستم‌های ترکیبی استفاده می‌کنند، یعنی آنها در جریان محاسبه حقوق دولتی، 2 روش از 3 روش را با هم ترکیب می‌کنند. رایج‌ترین روش‌های مورداستفاده، سیستم‌های مبتنی بر واحد و ارزش هستند و سیستم‌های مبتنی بر سود، به‌ویژه در اقتصادهای نامتجانس، مورداستفاده قرار می‌گیرند. به‌عنوان مثال، در استرالیا حقوق دولتی در سطح استانی (ایالتی) تعیین و جمع‌آوری می‌شود. مقررات سیستم حقوق دولتی بسیار دقیق و از یک نوع مواد معدنی به نوع دیگر، متفاوت هستند. بیشتر ایالات استرالیا، حقوق دولتی واحدمحور را بر مواد معدنی صنعتی و حقوق دولتی ارزش‌محور را به انواع دیگر تکلیف می‌کنند. یک ایالت از یک سیستم مبتنی بر سود برای همه مواد معدنی استفاده می‌کند، اما در 2 ایالت دیگر، حقوق دولتی مبتنی بر سود، تنها برای تعداد محدودی از مواد معدنی خاص اعمال می‌شود. در ضمن، در بیشتر ایالات استرالیا، تعویق اما نه معافیت، به‌طورکلی مجاز است و برخی  ایالت‌ها در طول دوران سخت، اجازه تعویق یا کاهش حقوق دولتی را می‌دهند. این امر با تمدید تاریخ پرداخت و در نتیجه به‌تاخیر انداختن اقدام مصادره برای وصول حقوق دولتی حاصل می‌شود. به‌علاوه باید یک شرکت برای واجد شرایط بودن نشان دهد که جریان نقدی آن منفی است و بودجه کافی برای پرداخت حقوق دولتی تا تاریخ مقرر را ندارد. نکته قابل‌توجه این است که دوره‌های تعویق به‌طورکلی کوتاه هستند، زیرا فرض بر این است که مشکلات جریان نقدی موقتی است و شرکت‌ها قادر به غلبه بر آنها هستند. درضمن در استرالیا نرخ فدرال حقوق دولتی با نرخ‌های ایالتی یکسان است و باتوجه به نوع ماده‌معدنی، نرخ حقوق دولتی برپایه درصدی از ارزش ماده (از ۲/ ۰ تا ۱۰ درصد) متغیر است، البته برای حمایت از معادن کوچک‌مقیاس، حقوق دولتی از فعالیت‌های با سود سالانه بیشتر از ۷۵ میلیون دلار استرالیا اخذ می‌شود. در ضمن، استرالیا از اول جولای ۲۰۱۲ دریافت مالیات اجاره منابع معدنی را برای پروژه‌های سنگ‌آهن و زغال‌سنگ به‌صورت فله‌ای به‌استثنای معدنکاران کوچک تصویب کرده که به‌صورت مقطوع با نرخ مالیات ۳۰ درصد اعمال می‌شود، اما پروژه‌های معدنی ۲۵ درصد این نرخ را به‌عنوان کمک‌هزینه استخراج دریافت می‌کنند، همچنین برای رضایت معدنکاران در استرالیا، دارایی‌های جدید مورداستفاده در اکتشاف و استخراج، جزو دارایی‌ها درج نمی‌شوند که همین امر به ورود مجدد سود معدنکاری به بخش معدن منجر می‌شود.

اختلافات از کجا آغاز شد؟

شاید بحث تعیین سالانه حقوق دولتی از مهم‌ترین نقاط اختلاف باشد، زیرا طبق ماده ۶۱ آیین‌نامه اجرای قانون معادن، وزارت موظف است درصد حقوق دولتی را هر 3 سال یک‌بار، بازنگری کند. اما آن‌طور که شرایط موجود نشان می‌دهد، دولت هرساله عددی را در بودجه سالانه به‌عنوان حقوق دولتی تعیین می‌کند. این موضوع می‌تواند هزینه‌های سالانه معادن را افزایش دهد، به‌ویژه در سال‌های اخیر که شرایط بازار کامودیتی‌ها با چالش‌های جدی همراه و بسیاری از معادن کوچک و متوسط مجبور به توقف تولید شده‌اند. در واقع افزایش‌های یک‌باره و غیرکارشناسی از سوی دولت توانست معدنی‌ها را گرفتار کند. به‌گفته بسیاری از کارشناسان و فعالان معدنی، ۳ عامل در محاسبه حقوق دولتی حائزاهمیت است. نخستین عامل، درصد حقوق دولتی برای مواد معدنی مختلف، متفاوت است و در هر سال توسط شورای‌عالی معادن تعیین و ابلاغ می‌شود. دومین عامل، نرخ ماده‌معدنی و آخرین عامل حجم ماده‌معدنی سر معدن است. با این حال، در جریان بررسی چالش‌های تعیین درصد حقوق دولتی، به‌طورمعمول با عدم‌احتساب پارامترها و عوامل بیرونی موثر بر کارآیی نرخ حقوق دولتی از قبیل تحولات بازارهای داخلی و جهانی، عیار، نسبت باطله‌برداری، روش استخراج، محل و موقعیت معدن، رکود اقتصادی، مقیاس معدنکاری و... مواجه می‌شویم، در ضمن شاهد اعمال تغییرات مداوم در درصدهای حقوق دولتی هستیم. در جریان بررسی چالش‌های تعیین نرخ پایه ماده‌معدنی نیز موضوع نظام‌مند نبودن تعیین نرخ پایه ماده‌معدنی و تعیین نرخ ماده‌معدنی سر معدن براساس نظر کارگروه تشخیص نرخ استانی و دقیق‌ نبودن رویه حاضر و احتمال بروز خطاهای انسانی، مفسده و... مطرح است. یکی دیگر از چالش‌های مهم، تعیین دقیق حجم ماده‌معدنی سر معدن است که به تعیین حجم ماده‌معدنی استخراج‌شده برمبنای خوداظهاری و اعمال سلیقه کارشناس استانی و البته ملاک قرار دادن پروانه بهره‌برداری، نه براساس میزان استخراج واقعی برمی‌گردد. عامل دیگر در شکل‌گیری وضع موجود، نبود بانک‌های جامع اطلاعاتی در حوزه معادن است. سومین عامل نیز دقیق ‌نبودن رویه حاضر و احتمال بروز خطاهای انسانی، وجود مفسده و... و در نهایت ضعف سازمان نظام مهندسی در استفاده از فناوری‌های نو برای رصد فعالیت‌های معدنی است. یکی از چالش‌های اساسی فعالیت‌های حوزه معدن، عدم‌شفافیت‌های شدید در آن است. در این‌باره می‌توان به عدم‌انتشار اطلاعات در سامانه‌های مختلف مرتبط با این بخش اشاره کرد. از جمله اطلاعات مربوط به محاسبه حقوق دولتی در سامانه اطلاعاتی معادن، می‌توان به میزان استخراج، نرخ ماده‌معدنی و... که به‌طورکامل در دسترس عموم (به‌صورت آنلاین) قرار ندارد،اشاره کرد.

 وضعیت سایر سامانه‌های اطلاعاتی فعالیت‌های معدنی نیز نشان می‌دهد به‌رغم تعدد سامانه‌های اطلاعاتی، گویی شأن ایجاد آنها در راستای ایجاد و ارتقای شفافیت نبوده و حتی تعدد آنها در مواردی به کاهش کارآیی دامن می‌زند.

گره این مشکل چگونه باز می‌شود؟

محاسبه هوشمند با در نظر گرفتن شرایط و نوع ماده معدنی برای هر معدن می‌تواند گره از این مشکل باز کند، اما پس از افزایش‌های عجیب سال‌های اخیر، حقوق دولتی که به‌اعتقاد برخی فعالان بخش معدن از نگاه درآمدزایی دولت نشأت می‌گیرد، امروز فعالان بخش معدن به‌ویژه فعالان بخش کوچک و متوسط، نگران رقم پیشنهادی برای بودجه ۱۴۰۲ هستند. البته پیشنهاد دیگری از سوی فعالان بخش خصوصی مطرح می‌شود و آن تفکیک حقوق دولتی معادن بزرگ و کوچک است که می‌تواند تا حدودی معادن کوچک و متوسط را از بحران و خطر تعطیلی نجات دهد، در غیر این صورت نمی‌توان امید چندانی به ادامه فعالیت آنها داشت. حالا سیدرضا فاطمی‌امین، وزیر صمت، پالس‌های مثبتی را درباره این پیشنهاد ارسال کرده است.

وزیر صنعت، معدن و تجارت که در جمع فعالان اقتصادی، صنعتی و معدنی استان کرمان صحبت می‌کرد، اظهار کرد: پیشنهاد تفکیک حقوق دولتی معادن بزرگ و کوچک ایده‌ای قابل‌تامل است که روی آن وقت می‌گذاریم. این موضوع می‌تواند امیدی برای اعمال نگاه تخصصی در تعیین حقوق دولتی ۱۴۰۲ باشد. تفکیک معادن کوچک و بزرگ باعث می‌شود تا نگرانی فعالان در بخش خصوصی کاهش پیدا کند و تمرکز بیشتری صرف توسعه بخش معدن شود.

سخن پایانی

با این همه، در سال‌های اخیر، پرداخت معوقات معادن بزرگ این ذهنیت را ایجاد کرد که بخش معدن توانایی پرداخت حقوق دولتی با رقم بالاتر را دارد. موضوعی که می‌تواند نگرانی فعالان بخش معدن را برای تعیین حقوق دولتی ۱۴۰۲ افزایش‌ دهد. براساس آمار کل حقوق دولتی تصویب‌شده در قانون بودجه سال ۱۴۰۰‌ برابر با ۱۰ هزار میلیاردتومان بود، همچنین حقوق دولتی وصول‌شده در سال ۱۴۰۰‌ برابر با ۱۷ هزار میلیاردتومان بود که حدود ۸۰ درصد حقوق دولتی دریافتی مربوط به معادن بزرگ و بیشتر با مالکیت دولت بوده ‌است. ۲۰ درصد از کل حقوق دریافتی نیز مربوط به معادن کوچک‌مقیاس بود که فعالان این معادن همواره از افزایش ناگهانی حقوق دولتی نگران هستند و معتقدند در این صورت، این معادن با چالش جدی مواجه می‌شوند و خطر تعطیلی این معادن نیز وجود دارد. براساس آمار در سال ۱۴۰۱ نیز عمده کامودیتی‌ها به غیر از انرژی و گاز در بازارهای جهانی با کاهش نرخ همراه بوده و این روند شرکت‌ها را با مشکلات جدی مواجه کرده است. این روند در حالی پیش می‌رود که خبرهایی مبنی بر افزایش حقوق دولتی برای سال‌ آینده نیز مطرح است. در این بین، این سوال مطرح شده که آیا قرار است برای تامین حقوق دولتی موردنظر، معادن جدیدی اضافه شوند یا حاشیه سود بیشتر شود؟