۱۰۰ سال اصلاح

در سال‌های پایانی قرن سیزدهم، نخستین قانونی که برای معادن ایران نوشته شد، ۲۴ ماده داشت و در آن بر مواردی از جمله مجوز استخراج، حق مالکیت و حقوق دولتی تاکید شده بود. پس‌از آن، در سال ۱۳۱۷ قانون معادن با تغییر و اصلاح به تصویب مجلس شورای ملی رسید. قانونی ۱۷ ماده‌ای که در آن مواد معدنی دسته‌بندی و میزان حقوق دولتی به‌صراحت بیان و همچنین در ماده ۱۳ آن به مدت پروانه‌های اکتشاف و استخراج معادن پرداخته ‌شده بود. «این پروانه‌ها نباید از ۱۰ سال کمتر و از ۶۰سال بیشتر باشد.» این قانون همچنین می‌گفت که معدن در هر ملکی که واقع ‌شده باشد، متعلق به صاحب آن ملک است و اگر در اراضی‌ واقع باشد که تا تاریخ تصویب این قانون مالک خاصی ندارد، متعلق به دولت است. آن‌طور که پژوهشکده تاریخ معاصر نوشته است، سال ۱۳۲۸ این قانون یک‌بار دیگر دستخوش تغییر و این‌بار ترکیب شورای‌عالی معادن در آن تعیین شد. زمان تغییر بعدی سال ۱۳۳۶ بود که قانونی برای معادن تصویب شد که برگرفته از قانون معادن بلژیک بود. بعد از آن تا دهه ۴۰ و زمان تغییرات بزرگ در کشور شاهد اتفاق خاصی نبودیم.۲۰ سال بعد از پیروزی انقلاب اسلامی، یعنی در سال ۱۳۷۷ قانون دیگری برای معادن نوشته شد. این قانون فرق چندانی با قوانین پیش از انقلاب نداشت، اما ماجرا این بود که پیش از انقلاب پهنه‌های معدنکاوی وسیع اما تعدادشان اندک بود. این موارد طی دهه‌های متمادی افزایش افسارگسیخته‌ای پیدا کرد. همین خلأ قانونی هم دلیل ایجاد تعارض گسترده میان جامعه محلی و معدنکاوان شد. قانون معادن ۱۰ سال بعد از تدوین دوباره‌اش، در سال ۸۷ هم موردبازنگری قرار گرفت و بنا بر گفته کارشناسان در آن سال تفاسیری مغایر با الزامات قانون و آیین‌نامه‌های موجود معادن توسط وزارت صنایع و معادن وقت باعث شد، روند اکتشاف ذخایر معدنی کشور به‌سمت اشتباه برود. «۵ سال بعد از آن تاریخ بود که اشتباهات رخ نشان داد و در سال ۹۲ آیین‌نامه جدیدی برای قانون معادن تصویب شد که به تفسیر اشتباه سال ۸۷ جنبه قانونی می‌داد.»

در قانون معادن فعلی مباحثی وجود دارد که به آنها به‌خوبی پرداخته‌ نشده است و مغفول مانده‌اند. این مباحث که به مشکلات تبدیل‌ شده‌، موجب بی‌انگیزگی بهره‌برداران و مردم شده است. برای نمونه، یکی از این موارد «اجازه برداشت محدود است»؛ در بسیاری از موارد دیده‌شده که این اجازه برداشت باعث ایجاد ضررهای جبران‌ناپذیری به ذخایر معدنی کشور می‌شود. از طرفی، «دریافت ناقص حقوق دولتی تخصیص‌یافته»، «معافیت مالیات برای مواد خام» و «بی‌توجهی به استخراج و فروش سنگ‌های قیمتی» از دیگر مواردی هستند که در قانون فعلی معادن از آنها غافل شده و در این راستا، در طرح اصلاح قانون معادن که توسط نمایندگان مجلس ارائه ‌شده است، مواردی ذکر شده که علاوه بر بهبود اوضاع معادن، به بهره‌برداران نیز توجه می‌شود. بنابراین در طرح اصلاح قانون معادن به مباحثی پرداخته می‌شود که موجب بهبود دیدگاه سازمان‌ها و دستگاه‌های ذی‌نفع در حفاظت از محیط‌زیست و مردم به حوزه معدن می‌شود. این گزارش در گام نخست به مشکلات قانون معدن فعلی پرداخته، پس از آن نیز طرح اصلاحی این قانون ارائه ‌شده است.

اجازه برداشت محدود

در ماده ۱۳ قانون، اجازه برداشت محدود در شرایط خاص به مکتشفان و بهره‌برداران داده‌ و این اجازه برداشت باعث ضررهای جبران‌ناپذیر می‌شود. همچنین، در این قانون ذکر شده که برداشت محدود برای فعالیت‌های آزمایشگاهی تا حد یک تن بدون پرداخت حقوق دولتی امکان‌پذیر است؛ اما از طرفی، در بسیاری از موارد به بیش از این مقدار ماده معدنی نیاز و همچنین قصد مکتشف نامشخص است. از این‌رو به‌نظر می‌رسد که باتوجه به اینکه برداشت محدود تنها یک‌بار و به‌قصد کسب سود انجام می‌شود و برخلاف بهره‌برداران هیچ‌گونه تعهدی نسبت به ذخیره و مناطق اطراف ندارد، باید حقوق دولتی بر اساسی محاسبه شود که درآمد دولت از آن با یک معدن متوسط در آن منطقه، یکسان باشد. بر این اساس، کارشناسان پیشنهاد می‌دهند که میزان حقوق دولتی پرداختی افراد دارای مجوز برداشت (با هر میزان برداشت) با متوسط معادن اطراف برابر باشد؛ یعنی حقوق دولتی یک معدن تجهیزشده را بپردازد.

تخصیص حقوق دولتی دریافت‌شده

براساس قانون معادن درآمدهای حاصل از اخذ حقوق دولتی باید در بخش‌های خاصی مصرف شود؛ اما به‌علت درگیر بودن دولت‌ها با کسری بودجه این اتفاق نیفتاده است. این موضوع می‌تواند ریشه بسیاری از مشکلات مردم و دیگر دستگاه‌های اجرایی باشد. برای حل این معضل، مجلس تخصیص ۱۰۰ درصد اعتبارات و ایجاد یک صندوق جداگانه برای واریز مبالغ ناشی از واریز حقوق دولتی توسط بهره‌برداران را در تبصره و ماده جداگانه عنوان کرده است، اما این 2 مورد به‌دلیل ایجاد هزینه برای دولت و عدم‌جذابیت در همکاری به‌دلیل دریافتی ناچیز دولت راه‌حل مناسبی نیستند. بنابراین پیشنهاد می‌شود تصمیم‌گیری در این زمینه، با تعامل بین بهره‌برداران و برخی سازمان‌های ذی‌نفع صورت گیرد.

مواد خام و راهبردی

تبصره ۱۱ ماده ۱۴ قانون معادن فعلی به شناخت مواد خام می‌پردازد. همچنین، در تبصره ۸ این ماده، موضوع معافیت مالیات برای صادرات آن مطرح شده و در این راستا، نیاز است که معیارهایی وجود داشته باشد. ویژگی صنایع پایین‌دستی می‌تواند تا حد قابل‌قبولی خام بودن یک ماده معدنی را مشخص کند. از طرفی، نیاز است مشوق‌هایی برای ایجاد و توسعه زنجیره‌های ارزش آنها مشخص شود. همچنین، برای صادرات آن مواد به‌صورت خام، علاوه بر لغو معافیت صادراتی، جریمه‌هایی نیز در نظر گرفته شود.

سنگ‌های نیمه‌قیمتی و نمونه‌های نادر

در قانون فعلی، از بحث مربوط به سنگ‌های قیمتی و نمونه‌های نادر موجود در برخی معادن غافل شده است. باتوجه به اینکه این نمونه‌ها جزو ثروت ملی محسوب می‌شوند، باید ترتیبی جداگانه برای استخراج و فروش آنها در نظر گرفت. تعیین جوایز نفیس برای یابندگان یا اولویت دادن آنها در مزایده‌ها و مناقصات معدنی می‌تواند راهکاری مناسب برای این موارد باشد.در ادامه به مباحثی که در طرح اصلاح قانون معادن ذکر شده است، پرداخته می‌شود.

بازسازی و احیا

در این مرحله که آخرین حلقه فعالیت‌های معدنی است، بهره‌بردار هنگام استخراج یا پس از اتمام ذخیره معدنی اقدام به ترمیم خسارت‌های ناشی از فعالیت‌های خود می‌کند. این کار باعث بهبود دیدگاه سازمان‌ها و دستگاه‌های ذی‌نفع در حفاظت از محیط‌زیست و مردم به حوزه معادن می‌شود. در ایران این وظیفه برعهده سازمان جنگل‌ها، مراتع و آبخیزداری قرار دارد. در نتیجه، هیچ راهبردی برای اجرای این قسمت از زنجیره در معادن کشور وجود ندارد. بنابراین این تغییر باید در تعاریف مربوط به طرح و پروانه بهره‌برداری در ماده یک و ۲۶ به این صورت ایجاد شود که بازسازی و احیای مناطق معدنی برعهده بهره‌بردار باشد و چگونگی انجام و هزینه‌های لازم آن باید در طرح بهره‌برداری ذکر شود.

سند معادن

مالکیت معادن در کشور ما به‌عنوان غنیمت در اختیار دولت است. این موضوع زمانی ایجاد مشکل می‌کند که مکتشفان بخواهند اقدام به تامین مالی از بانک‌ها و موسسات مالی کنند؛ زیرا که معدن سند مالکیت ندارد و بانک‌ها پروانه‌های صادرشده از سوی وزارت صمت را قبول نمی‌کنند. از سوی دیگر، باتوجه به عدم‌شفافیت در فرآیند جمع‌آوری اطلاعات معدنی، اطلاعات مندرج در این پروانه‌ها نیز نیاز به صحت‌سنجی دارد. در این راستا، بحث وجود صندوق بیمه سرمایه‌گذاری فعالیت‌های معدنی مطرح شد. پس برای ایجاد زمینه‌های لازم در راستای ورود مجموعه‌ها برای ارائه ضمانتنامه موردقبول نظام بانکی کشور، لازم است سندی برای معادن تعریف و امور ثبتی آن به سازمان ثبت اسناد و املاک کشور سپرده شود.

منع اشتغال کارکنان وزارت صمت

در ماده ۱۱ قانون معادن به جلوگیری از فعالیت کارکنان وزارت صمت و شرکت‌های تابعه اشاره شده است. به‌طورکلی به‌نظر می‌رسد که این ممنوعیت تاثیری بر رانت اطلاعاتی موجود در معاونت معدنی و سازمان‌های استانی ندارد. اشخاصی که به اطلاعاتی خاص از معادن دسترسی داشته باشند، برای سوءاستفاده از آنها به‌صورت مشاور یا واسطه فعالیت می‌کنند و نیازی به نام خود ندارند.

فعالیت‌های ایمیدرو

در ماده ۱۶ قانون به ایمیدرو (سازمان توسعه و نوسازی معادن و صنایع‌معدنی ایران) و شرکت‌های تابعه، این اجازه داده شده است تا فعالیت‌های معدنی مربوط به واحدهای زیرمجموعه خود را به‌صورت مزایده به متقاضیان بخش خصوصی واگذار و درآمدهای به‌دست‌آمده را در محل‌هایی خاص هزینه کند. این فرآیند موجب گرفتن انگیزه ‌بخش خصوصی در بهره‌برداری از این معادن می‌شود، چرا که پروانه بهره‌برداری آنها همچنان در دست دولت باقی می‌ماند که خلاف سیاست‌های اصل ۱۱ قانون اساسی نیز هست. بنابراین بهتر است با تصحیح قوانین و سازکارهای موجود در این بخش نظارت‌ها را محکم‌تر انجام داد.

ضابطین دادگستری

در ماده ۱۱ اصلاحیه، پیشنهاد شده است که کلیه کارشناسان بخش معدن که از سوی وزارت صمت برای نظارت بر اجرای قانون حکم گرفته‌اند، در ردیف ضابطین دادگستری قرار بگیرند. این موضوع می‌تواند موجب سوءاستفاده برخی از این کارشناسان شود. به‌طورکلی، افزایش ابزار نظارتی که توسط انسان صورت می‌گیرد، شاید در کوتاه‌مدت تاثیراتی بر نحوه عملکرد ذی‌نفعان داشته باشد، اما در بلندمدت خود عاملی در راستای گسترش فساد خواهد شد؛ بنابراین باید این قسمت حذف شود.

موارد خارج از ید

در ماده ۶ اصلاحیه پیشنهادشده گواهی کشف تنها یک بار و در صورت بروز شرایط خارج از ید با تایید شورای‌عالی معادن امکان تمدید داشته باشد. تمرکز اقدامات نظارتی در شورای‌عالی معادن می‌تواند آن را محلی برای فساد و سوءاستفاده از رانت‌های اطلاعاتی قرار دهد. بنابراین، پیشنهاد می‌شود برای کسانی که موفق به اخذ گواهی کشف می‌شوند، مالیاتی در نظر گرفته شود که میزان آن در سال اول صفر، در سال دوم اعمال و پس‌ازآن باتوجه به نرخ تورم اعلامی از سوی بانک مرکزی افزایش یابد.مرکز پژوهش‌ها در ماده ۱۱ پیشنهاد کرده است که برای محاسبه حقوق دولتی معادن کوچک میزان استخراج واقعی انجام شود. همچنین، در مواردی که تفاوت میان استخراج اسمی و واقعی بیش از ۶۱ درصد باشد، باید با تایید شورای‌عالی معادن، استخراج واقعی مدنظر قرار گیرد.

سخن پایانی

در قانون معادن فعلی مباحثی وجود دارد که به آنها به‌خوبی پرداخت ‌نشده است و مغفول مانده‌اند.  بی‌توجهی به این موارد، موجب بی‌انگیزگی بهره‌برداران و مردم شده است. «اجازه برداشت نامحدود»، «عدم‌تخصیص حقوق دولتی دریافتی»، «بی‌توجهی به مواد خام و سنگ‌های قیمتی» از این موارد هستند. بنابراین در طرح اصلاح قانون معادن به مواردی پرداخته ‌شده است که علاوه بر رفع مشکلات به ایجاد انگیزه بیشتر بهره‌برداران نیز دست می‌یابد. «بازسازی و احیا پس از انجام استخراج توسط بهره‌برداران»، «ارائه ضمانتنامه موردقبول نظام بانکی کشور برای بهره‌برداران»، «حذف ضابطین دادگستری برای از بین بردن فساد» و «در نظر گرفتن مالیات برای گواهی کشف» در طرح اصلاح قانون معادن ذکر شده است./روزنامه صمت