اجرای قانون در گرو نظارت | بزرگ ترین مشکل صنعت برق چیست؟

قوانین و اجرای آنها در هر بخش، همواره نقطه اتکا و مرجع حل بسیاری از مشکلات تلقی شده‌اند، اما وقتی در صنعتی چون تولید برق کاستی‌ها در اجرای قوانین، خود منشا چالش‌هایی برای فعالان این حوزه می‌شود، الزامی خواهد بود که مسیر تدوین و اجرای قوانین این بخش مورد بررسی و واکاوی قرار گیرد. از این رو در گفت‌وگویی با محمد بیات به عنوان رییس هیات‌مدیره انجمن تولیدکنندگان ترکیبی نیرو، حرارت و برودت ایران، ضمن آن که مصادیقی از قوانین راهگشا در حوزه تولید برق را مرور می‌کنیم، به بررسی موانع اجرای آنها و راهکارهای رفع این موانع می‌پردازیم که در ادامه مشروح آن را خواهید خواند:

در حال حاضر قوانین متعددی در حوزه تولید برق به منظور حمایت از این بخش موجود است. این قوانین را در رفع مشکلات کنونی این صنعت و برای فعالان غیر دولتی که در این حوزه کار می‌کنند چه میزان کارآمد می‌دانید و از سوی دیگر، از نظر شما آیا در راستای اجرایی شدن این قوانین اقدام کافی صورت گرفته است؟

اگر قوانین فعلی که در صنعت برق موجود است توسط نهادهای ذی‌ربط و به طور مشخص وزارت نیرو به درستی اجرایی می‌شد، بخش عمده‌ای از مشکلات موجود در این صنعت قابل رفع بود. قوانینی در حوزه مقیاس کوچک‌ها وCHPها وجود دارد که بعضا با نیروگاه‌های بزرگ مشترک است و به طور مستند می‌توان گفت که در صورت اجرای صحیح آنها این ناترازی بیش از ۱۵ هزار مگاواتی را در برق کشور نداشتیم.

 عدم اجرای صحیح دستورالعمل بند «و» ماده (۱۳۳) برنامه پنجم در خصوص بازار گواهی ظرفیت است. این در حالی است که در صورت اعطای گواهی ظرفیت به خود سرمایه‌گذاران بابت ایجاد نیروگاه، انگیزه آنها برای احداث  ظرفیت نیروگاهی بیشتر تقویت می‌شد و امروز شاهد ناترازی تولید و مصرف برق در این حجم بالا نبودیم.

یکی از قوانینی که مصوبه وزیر نیرو را هم دارد، در خصوص بحث توزیع برق در شهرک‌ها و مجتمع‌های صنعتی است که ابلاغ شده بود، اما برای اجرای ان مانع‌تراشی‌هایی شد؛ تا جایی که در موردی، وزات نیرو یک شرکت خصوصی را که توزیع برق شهرک صنعتی نظر‌آباد را برعهده داشت برخلاف قانون از این کار منع کرد و توزیع این شهرک را به زور از این شرکت گرفت. به نظر می‌آید در اجرای چنین مصوباتی، سازمان برنامه و بودجه و وزارت نفت همکاری لازم را دارند، اما وزارت نیرو به دلیل احساس رقابت با بخش خصوصی در بخش‌های مختلف صنعت برق، هیچ گونه همراهی نمی‌کند. به بیان بهتر وزارت نیرو به نوعی، در میان نیروگاه‌ها با صنایع ایستاده و مانع از معامله مستقیم این دو با یکدیگر می‌شود.

این در حالی است که ۳۰  درصد هزینه وزارت نیرو مربوط به شرکت‌های توزیع است؛ یعنی قریب به ۶ برابر دیگر کشورها. به بیان بهتر شرکت‌های توزیع به دلیل ساختار نیمه دولتی خود هزینه‌های بالایی دارند که این هزینه  هر ساله نیز سیری صعودی دارد، حال آن که با واگذاری آنها به بخش خصوصی مطابق قانون، این هزینه‌ها کاسته و بخشی از منابعی که می‌تواند صرف پرداخت مطالبات معوق سرمایه‌گذاران نیروگاهی و یا پیمانکاران بخش خصوصی شود، آزاد خواهد شد. مطابق قانون این واگذاری می‌تواند از شرکت‌های کوچکی برای توزیع برق شروع و کم‌کم با کسب تجربه بیشتر بخش خصوصی در این حوزه، گسترش یابد. در واقع عدم اجرای این قانون در بخش توزیع، چنان که گفته شد با سرریز منابعی که باید در بخش تولید صرف شود، به توزیع‌های همچنان دولتی/نیمه‌دولتی، اثرات سوء خود را مستقیما بر بخش تولید هم می‌گذارد.

از دیگر مصادیق اجرایی نشدن به‌موقع و صحیح قوانین، ماده ۱۰  قانون مانع زدایی از توسعه صنعت برق  است که باید طبق این قانون، تا آخر سال ۱۴۰۱  برنامه قیمت‌گذاری انرژی در زنجیره تولید، توزیع و انتقال تهیه و تدوین می‌شد، اما مغفول ماند. در واقع قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق نیز اقدام مثبتی بوده که مجلس راسا انجام داده، وگر نه وزارت نیرو با آن که خود متولی امر است، هیچ پیشنهاد مشخصی برای رفع مشکلات برق ارائه نکرده است. به نظر من این قانون از جمله قوانین مهمی است که عدم اجرای آن تاثیر منفی بزرگی بر بخش تولید برق گذاشته و این تاثیر هر مقدار این اجرا به تعویق بیفتد بزرگتر هم خواهد شد.

ماده ۳ قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق نیز در انسداد اجرا قرار دارد و این مساله سبب شده هیچ قرارداد تضمینی در طول سال‌های برنامه ششم توسعه منعقد نشود، تنها یک مناقصه برگزار و قیمت هم برای ساخت نیروگاه در نزدیکی شهر محمودآباد مشخص شد، اما با ابلاغ نشدن به‌موقع دستورالعمل تعیین بهای برق مصرفی مشترکان صنعتی موضوع این ماده، این مورد هم منتفی شد. در چنین شرایطی، حداقل باید اجازه انعقاد قرارداد دوجانبه با صنایع، به نیروگاه داده شود، اما برای این مهم هم به درستی سازوکار و روند اجرایی مشخصی تعیین نشده است. این مساله موجب می‌شود در پیک تابستان برق صنعت قطع می‌شود. مشکلاتی مثل یارانه متقاطع شاید اجازه ندهد که قیمت‌ها به درستی بین صنایع و نیروگاه‌ها منعقد شود.

یکی از دیگر موضوعاتی که در بحث عدم اجرای قوانین با آن مواجهیم، ممانعت از صادرات برق توسط نیروگاه‌های غیر دولتی است که این موضوع بر خلاف ماده هشت قانون اجرای کلی سیاست اصل ۴۴ و همچنین بر خلاف ماده۱۷ قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق است. بر خلاف قانون، حتی اجازه صادرات برق هم به نیروگاه‌های خصوصی داده نشده است. این موضع به واسطه آن که بخش خصوصی و سرمایه‌گذار را از کسب درآمد ارزی محروم می‌کند، سبب از بین رفتن انگیزه آنها برای ایجاد ظرفیت بیشتر نیروگاهی می‌شود. در نتیجه حتی صادراتی که انحصارا در دست دولت قرار دارد هم به واسطه کمبود برق برای مصارف داخلی در ایام پیک مصرف، دستخوش بی‌نظمی و توقف می‌شود در حالی که تامین برق پایدار، طبق مفاد قراردادی، شرط لازم حفظ بازار صادرات برق است و در صورت کاستی در آن، عملا موجب از دست رفتن این بازار صادراتی و درآمد ارزی ناشی از آن می‌شود. در واقع صادرات صرفا در ایام در اصطلاح آف‌پیک، آن هم برای کشوری که منابع طبیعی تامین انرژی را دارد، افتخاری محسوب نمی‌شود. حال آن که با سپردن حداقل بخشی از آن صادرات به بخش خصوصی، این بخش حتی قابلیت آن را دارد که شبکه انتقال لازم را هم ایجاد و قراردادهایش را با نرخ بهتری ببندد و در نتیجه ارزآوری بیشتری برای کشور داشته باشد.  

شاید یکی از اصلی‌ترین و ریشه‌ای‌ترین مشکلات تولیدکنندگان برق، تاخیر وزارت نیرو و شرکت‌های تابعه آن در پرداخت مطالبات باشد. در ماده 4 قانون مانع‌زدایی از توسعه صنعت برق، صحبت از صدور مجوز احداث برای ۹۰۰۰ مگاوات ظرفیت نیروگاهی تا سال ۱۴۰۴ است. این قانون به جز برخی موافقت‌نامه‌های فی‌مابین، تاکنون به مجوز احداث حتی یک مگاوات  ظرفیت نیروگاهی هم منتج نشده است و این مجوزها در پی عدم هماهنگی وزارت نیرو و وزارت نفت، خصوصا در بخش تامین سوخت، دچار توقف در اجرا شده و در واقع عدم اجرای صحیح این ماده قانونی مشکلات متعددی را موجب شده است.

 بزرگ‌ترین مشکل صنعت برق عدم تشکیل نهاد مستقلی برای رگولاتوری برق و از اساس خلاء تنظیم‌گری موثر در این صنعت است. قاعدتا مصوبات هیات تنظیم بازار برق در شرایط موجود به عنوان رگولاتور صنعت برق، لازم‌الاجرا است و بعضا مصوبات خوبی مانند مصوبه ۳۴۸ را هم داشته است که در آن اعلام شده اگر صنعتی برق خود را از نیروگاه مقیاس کوچک خریداری کند در تابستان دچار مدیریت بار یا قطعی برق نمی‌شود؛ اما اجرای همین مورد هم به راحتی توسط شرکت مدیریت شبکه برق نادیده گرفته شده و عملا بزرگ‌ترین مزیت این بند قانونی برای مقیاس کوچک‌ها از بین رفته است. در حالی که اجرای همین بند می‌توانست موجب افزایش ۶۰۰ تا ۷۰۰ مگاواتی حضور ظرفیت نیروگاه‌های مقیاس‌کوچک در شبکه برق کشور طی دوره پیک مصرف برق سال گذشته شود. عدم اجرای این بند نشان می‌دهد که حداقل تامین برق صنایع برای وزارت نیرو چندان در اولویت نیست و خود را تنها ملزم به تامین برق خانگی می‌داند و به نظر می‌آید این موضوع بدون توجه به میلیاردها دلار خسارت و عدم‌النفع اقتصادی ناشی از خاموشی صنایع که خود را در رشد اقتصادی منفی کشور نشان می‌دهد، صورت می‌گیرد.

طبق قانون، برای نظارت بر اجرایی شدن قوانین حمایتی موجود در بخش برق، دقیقا چه ارگان‌ها و سازوکارهایی وجود دارد و بخش خصوصی چگونه می‌تواند از آن بهره‌مند شود؟ از نظر شما در نقصان موجود برای اجرایی شدن قوانین، تا چه میزان نقص سازوکارهای نظارتی تاثیرگذار بوده است؟

با استناد به قوانین موجود، سازمان برنامه و بودجه مجلس شورای اسلامی می‌توانند نظارت بسیار دقیقی بر اجرای قوانین داشته باشند و نقش مهمی در این باره ایفا کنند، اما شاید عدم ایفای دقیق و کامل این نقش موجب شده دست وزارت نیرو در خوانش از قوانین باز باشد و عملا هم شرکت‌های تابعه وزارت نیرو و هم شرکت‌های تابعه آن با چالش جدی مواجه باشند. این مساله در مورد موضوع بسیار مهمی چون عدم تشکیل رگولاتوری مستقل که قاعدتا باید عهده‌دار تدوین قوانین و مقررات اختصاصی صنعت برق و نظارت بر اجرای آنها باشد، بیشترین مشکل را ایجاد می‌کند.

برای بررسی تاثیر وجود چنین نهادی در یک بخش، می‌توان بخش مخابرات و کارکرد آن را مد نظر قرارداد. در حال حاضر در این بخش هر چند سرعت اینترنت برخی اوقات مورد بحث است، اما چالشی جدی خصوصا در بحث قیمت‌گذاری و کارکرد مشاهده نمی‌شود. به طوری که حتی در روستاها هم اینترنت و ارتباطات خوبی داریم و شبکه تلفن همراه در همه شهرها و روستاها موجود است. این عملکرد قابل قبول را می‌توان مدیون وجود و فعالیت مدون و مستقل سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی دانست که از چندین سال قبل تشکیل شد و هم منافع بخش خصوصی و هم منافع بخش دولتی را در نظر گرفت. این نهاد، سازوکار و کسب‌وکاری در صنعت مخابرات ایجاد کرد که برای هر دو طرف سودآور بود و امروز ثمره آن را در این صنعت می‌بینیم.

ارگان‌های مختلفی چون سازمان بازرسی و سازمان برنامه و بودجه و نیز مجلس شورای اسلامی مسئولیت نظارت بر اجرای قوانین را دارند. کمیسیون اصل۹۰ مجلس در این باره بحث قضایی و حقوقی دارد و در راستای تمکین به قوانین از وزارت نیرو خواسته است که توضیحاتی ارائه دهد، اما این مهم در همین حد باقی مانده که نماینده وزارت نیرو وعده به اجرای قانون تشکیل رگولاتوری برق و سایر قوانین داده است، اما نهایتا در عمل روز از نو بوده و روزی از نو، تا جایی که به نظر می‌آید ملاحظاتی در این تعلل در اجرای قوانین بوده است! بنابراین به نظرم تنها راهکار، تشکیل یک نهاد مستقل تنظیم‌گر است که ضمن وضع قوانین بخش برق، بر اجرای صحیح آنها نیز نظارت داشته باشد.

آیا می‌توان بخشی از دلایل اجرایی نشدن قوانین بخش برق را ناشی از ابهام در متن قانونی آنها دانست؟

قوانین موجود در بخش برق اغلب متن مصرح و روشنی دارند و مشکل در عدم اراده جدی وزارت نیرو برای اجرای صحیح و آنهاست. در این سال‌ها بخش خصوصی با وزارت نیرو همکاری و همراهی زیادی داشته است تا شاید مسائل این صنعت حل شود. اما به نظر می‌آید در مواردی، نیاز به اقداماتی برای کاهش نیاز به اقداماتی حقوقی نیز هست تا اجرای قوانین صنعت برق جدی گرفته شود و به دور از برداشت‌های سلیقه‌ای صورت گیرد.

یکی از قوانینی که گفته می‌شود ابهاماتی دارد، تبصره «الف» ماده (۱۰ ) قانون برنامه ششم در خصوص جریمه تاخیر در پرداخت است. ذیل همین قانون تبصره‌ای وجود دارد که پرداخت این مبلغ را منوط به تامین بودجه آن می‌کند و این مساله موجب اخلال و ابهام در اجرای آن شده است. این در حالی است که در واقع باز هم این بخش دولتی صنعت برق است که باید برای فراهم کردن این بودجه از دستگاه‌های ذی‌ربط اقدامات لازم را انجام دهد، اما از این وظیفه عدول می‌کند. در چنین شرایطی و پس از مشارکت تشکل‌های مختلف بخش خصوصی تولیدکننده برق در جلسات متعدد، به نظر می‌آید جز اقدام قضایی راه دیگری برای بخش خصوصی نمی‌توان متصور بود؛ چرا که پرداخت نشدن خسارت ناشی از تاخیر در پرداخت‌ها به این بخش، موجب شده به عنوان مثال بسیاری از تولیدکنندگان برق، به طور مشخص در کوچک‌مقیاس‌ها که انجمن CHP نمایندگی آنها را بر عهده دارد، قادر به بازپرداخت وام‌های ارزی دریافتی از صندوق توسعه ملی نباشند و عملا ورشکست شوند. پیامد بعدی این مساله نیز غیر ممکن شدن تامین مالی برای ایجاد ظرفیت‌های جدید نیروگاهی است، زیرا در عمل صندوق توسعه ملی و بانک‌ها با توجه به مشکلات عدیده‌ای که در بازپرداخت اقساط توسط تولیدکنندگان برق مشاهده کرده‌اند، حاضر به ارائه وام و تسهیلات به پروژه‌های نیروگاهی نیستند.  

به بخشی از تبعات عدم اجرای قوانین توسط نهادهای اجرایی اشاره کردید، به طور مشخص خسارات مالی ناشی از این مساله برای شرکت‌های غیر دولتی تولیدکننده برق چه میزان بوده است و آیا همچنان راهکاری برای جبران کمبود نقدینگی در نیروگاه‌های غیر دولتی متصور هستید؟

از سال ۱۳۹۳ نرخ آمادگی و جریمه تاخیر افزایش پیدا نکرد؛ این بدان معنا است که به عنوان مثال اگر مطالبات شرکتی ۵۰۰ میلیارد تومان بوده باید ۵۰۰ میلیارد تومان هم بابت خسارت تاخیر دریافت می‌کرده که عدم اجرای این قانون  موجب کاهش ۱۰۰ درصدی درآمد آن شده است. به بیان بهتر نیروگاه‌ها به واسطه این کوتاهی در انجام قانونی مصرح، درآمدی صد  درصدی را از دست داده‌اند که این متعاقبا لطمات جبران‌ناپذیری را به هر بخش از هر نیروگاه وارد آورده است. بگذریم از این که نرخ انرژی متناسب با افزایش تورم و نرخ ارز طی این سال‌ها افزایش پیدا نکرده که خود مساله جداگانه‌ای است!

به عنوان مثال نیروگاه‌ها زمانی انبارهایی پر از لوازم یدکی داشتند و از آنها استفاده می‌کردند، در واقع می‌توانستند با نقدینگی که از سهامدارانشان دریافت می‌کردند، قطعات لازم را خریداری کنند؛ اما پس از سال‌ها تعلل در اجرای قانون، صبر سهام‌داران تمام شده و اگر وزارت نیرو در ماه‌ها و سال‌های پیش رو رفتار خود را تغییر ندهد، مشکلات جدی که هم‌اکنون نیروگاه‌ها با آن موجه‌اند، در قالب ناتوانی در تامین برق کشور و افزایش روزافزون ناترازی تولید و مصرف برق تسری می‌یابد و گریبان‌گیر وزارت نیرو می‌شود.

شاید بتوان گفت با توجه به مجموعه شرایط، در حال حاضر سرمایه‌گذاران راغب شده‌اند که مستقیما با صنایع قرارداد ببندند؛ یعنی اعتبار صنعت را بیشتر از یک وزارتخانه می‌دانند، زیرا وزارت نیرو طی این سال‌ها به وعده‌هایی که داده عمل نکرده است، بنابراین تولیدکنندگان برق به دنبال آن هستند که برق تولیدی خود را طی قراردادهایی که منافع طرفین در آن لحاظ می‌شود و یک‌طرفه نیست، به صنایع بفروشند. اما مساله اینجاست که وزارت نیرو دراین مورد هم پای خود را از معامله بین بخش خصوصی نیروگاه‌دار و صنعت بیرون نمی‌کشد و می‌خواهد در این میان نیز از منافع این مبادلات منتفع شود، اما این رویه باز هم اشتباه است و موجب از دست رفتن فرصت‌های توسعه در صنعت برق می‌شود.