بودجه‌ریزی برای سال بی«‌برنامه»

طبق قانون، لایحه بودجه ۱۴۰۲ باید پس از برنامه هفتم توسعه بررسی می‌شد، اما به‌گفته رئیس سازمان برنامه‌وبودجه، برنامه هفتم توسعه همچنان باید مراحل اولیه را در مجلس طی کند؛ بنابراین این برنامه در سال ۱۴۰۲ اجرایی نخواهد شد. در همین راستا دولتمردان تصمیم گرفتند که برنامه ششم توسعه برای یک سال تمدید شود. طبیعتا همراهی و هماهنگی تمام قوای کشور در راستای اهداف برنامه توسعه، نیازمند نقش‌آفرینی و اعمال نظرات آنها در این برنامه است که به همین مبنا تصویب قانون برنامه‌های توسعه تنها در ید اختیار مجلس شورای اسلامی نیست و هم‌فکری و اقدامات سایر قوا و نهادهای کشور نیز نقش جدی در این فرآیند دارد که به‌باور کارشناسان، این امر موجب جامعیت قانون توسعه کشور می‌شود. اما حتی اگر دولت بتواند برنامه هفتم توسعه را به تصویب مجلس برساند، بنا به اعتقاد کارشناسان منتقد، این برنامه تناسبی با بودجه ۱۴۰۲ نخواهد داشت؛ بنابراین نمی‌توان از برنامه هفتم توسعه به‌عنوان چراغ راه منابع و مصارف بودجه امسال استفاده کرد. صمت در این گزارش تناسب بودجه ۱۴۰۲ با اهداف کلی نخستین سال برنامه هفتم توسعه از نگاه کارشناسان بررسی کرده است.

ابهام در افزایش سرمایه‌گذاری صندوق توسعه ملی

حجت‌الله فرزانی، اقتصاددان و استاد دانشگاه درباره میزان انطباق قانون بودجه ۱۴۰۲ با کلیات برنامه هفتم توسعه به صمت گفت: یکی از مواردی که قرار بود در برنامه هفتم توسعه تغییرات اساسی داشته باشد، اساسنامه صندوق توسعه ملی بود و تصور این بود که این تغییرات می‌تواند دست صندوق را برای افزایش سرمایه‌گذاری باز کند. ضمن اینکه براساس تغییرات تصویب‌شده در مجمع تشخیص مصلحت نظام، دولت دیگر امکان استفاده از منابع صندوق برای جبران کسری بودجه را ندارد که این موضوع نیز می‌توانست منجر به افزایش منابع قابل سرمایه‌گذاری صندوق توسعه ملی شود. اما با به تعویق افتادن اجرای برنامه هفتم توسعه این گمان وجود دارد که افزایش سرمایه‌گذاری از طریق منابع صندوق توسعه ملی به‌کندی انجام شود.

وی افزود: سال گذشته ابتدا مجلس به تصویب لایحه بودجه ۱۴۰۲ زودتر از برنامه هفتم توسعه تن نداده بود، اما در نهایت تسلیم تصمیم دولت شد و ابتدا بودجه ۱۴۰۲ را بررسی کرد؛ با این وجود در حال‌ حاضر نیز خبری از تصویب قریب‌الوقوع برنامه پنج‌ساله هفتم توسعه نیست.

آسیب دور زدن قانون

وی با اشاره به اینکه بررسی لایحه بودجه پیش از تصویب برنامه هفتم توسعه برای کشور آسیب‌هایی به همراه دارد، گفت: در برنامه هفتم توسعه که امسال در نخستین سال هدف‌گذاری‌شده آن هستیم، مجلس بدون تصویب این برنامه اقدام به بررسی لایحه بودجه ۱۴۰۲ کرده؛ اما وقتی اهداف برنامه هفتم برای امسال مشخص نباشد امکان اتلاف و انحراف منابع بودجه وجود دارد، زیرا بودجه کشور باید به‌صورت هدفمند هزینه شود که این هدفگذاری طولانی‌مدت است و از امسال برای ۵ سال آینده معین شده است. از آنجایی که تصویب برنامه هفتم توسعه احتمالا به امسال نمی‌رسد، تحقق اهداف برنامه هفتم توسعه نیز با تاخیر مواجه خواهد شد.

این استاد دانشگاه با اشاره به مالیات تولید ناخالص کشور و اینکه در قانون برنامه هفتم این شاخص حدود ۲۰ درصد هدف‌گذاری شده، افزود: گزارش ۱۰ سال اخیر نشان می‌دهد این عدد سال گذشته کمتر از ۵ درصد بوده؛ یعنی به‌دلیل اجرا نشدن سامانه‌های مالیاتی و عدم اتصال زیرساخت‌ها برای جلوگیری از فرار مالیاتی به میزان مالیات وصولی، فرار مالیاتی در کشور وجود دارد. اما لایحه بودجه برای یک سال تدوین شده و مشخص نیست سهم امسال مالیات تولید ناخالص کشور چقدر باید باشد که بخش تولید کشور را دچار آسیب نکند.

کوره‌راه انرژی

وی متذکر شد: در سالی که گذشت ناترازی بالایی در حوزه انرژی وجود داشته و باتوجه به کسری در حوزه گاز و برق، نیازمند حکم صریحی در لایحه بودجه هستیم؛ اما به‌دلیل روشن نبودن مسیر توسعه پنج‌ساله ممکن است با مشکل یا ناترازی بیشتری در حوزه گاز و برق مواجه شویم.

این اقتصاددان درباره اهمیت تصویب برنامه هفتم توسعه پیش از تصویب لایحه بودجه ۱۴۰۲ گفت: کمیسیون تلفیق و رئیس سازمان برنامه‌وبودجه اعتراف کردند بودجه ۱۴۰۲ سند مالی مناسبی نیست، اما براساس بضاعت‌ها و شرایطی که کشور دارد آن را از دولت قبول کردند.

 این موضوع نشان می‌دهد مثل سال‌های گذشته بودجه دچار کمبود منابع است؛ بنابراین اگر برنامه هفتم به تفکیک سرفصل‌ها از نگاه نمایندگان مردم در خانه ملت گذشته بود، بودجه هدفمندتر بررسی می‌شد و باتوجه به کسری احتمالی بودجه، منابع مالی براساس برنامه هفتم توسعه در جایگاه درست خود مصرف می‌شد که چراغ راه سال‌های آینده را روشن نگه دارد.

اماواگرهای بودجه

فرزانی ادامه داد: متاسفانه هنوز اماواگرها درباره بودجه ۱۴۰۲نظیر آنچه درباره بودجه سال گذشته رخ داد وجود دارد؛ یعنی این گمانه وجود دارد که بودجه امسال نیز با کسری شدید مواجه شود، زیرا شرایط به‌لحاظ تورم در سال جاری بدتر خواهد شد و اوضاع نسبت به سال گذشته نامطلوب‌تر می‌شود. در بودجه امسال عمده منابع قطعی درآمدهای مالیاتی است؛ درآمدهایی که شاخص آن برای ۵ سال گذشته هنوز موردمطالعه قرار نگرفته است؛ بنابراین افزایش مالیات‌ستانی در سال جاری می‌تواند در حق برخی اشخاص اجحاف باشد.

دنیا برنامه‌محور است

وی با تاکید بر اینکه دولتمردان در ایران برنامه‌محور نیستند، اظهار کرد: در تدوین برنامه هفتم تعلل وجود دارد. از جمله دلایل بی‌انگیزگی برای نوشتن برنامه هفتم در کشور این است که دولتمردان ما برنامه‌محور نیستند، زیرا معمولا در ایران کارها براساس روزمرگی پیش می‌رود و به برنامه‌هایی که از قبل تعیین شده توجهی نمی‌شود. در نتیجه این بی‌برنامگی و تحت تاثیر مسائل سیاسی کشور و بحران‌های اقتصادی آثار منفی در کشور نمود بیشتری پیدا می‌کند؛ بنابراین آثار منفی اقتصادی  نتیجه بی‌برنامگی برنامه‌ریزان سیاسی و اقتصادی کشور است.

این استاد دانشگاه با تاکید بر اینکه تمام کشورهای تراز اول جهان برنامه‌محور هستند، خاطرنشان کرد: در کشورهای پیشرفته برای انجام هر کاری به‌ویژه مسائل کلان کشوری، در ابتدا برنامه‌ریزی مدون انجام می‌شود و دولتمردان آن کشور خود را ملزم به رعایت بی‌چون‌وچرای برنامه می‌کنند؛ بنابراین درآمد کشور صرف امور کوتاه‌مدت و بلندمدت می‌شود، اما در کشور ما برنامه‌ها روزمره و گاهی خلق‌الساعه هستند. به همین دلیل است که هنوز بخش قابل‌توجهی از برنامه ششم توسعه همچنان روی کاغذ باقی مانده و عملیاتی نشده است.

برنامه نوشتن بدون پول دشوار است

هاشم ذوالفقاری، کارشناس مسائل اقتصادی در تشریح علت به تعویق افتادن تصویب برنامه هفتم توسعه و اثر آن بر اجرای بودجه ۱۴۰۲ به صمت گفت: پس‌ از اینکه سیاست‌های کلی برنامه هفتم در مجمع تشخیص تصویب و به مجلس فرستاده شد، مجلس این نظر را داشت که دولت قبل از اینکه بودجه را برای این قوه بفرستد بتواند برنامه هفتم را آماده و راهی مجلس کند که این کار میسر نشد. سرانجام با فشار مجلس این دو سند، همزمان به مجلس رفتند، اما شک و تردیدها به جزئیات برنامه هفتم براساس شرایط واقعی کشور همچنان وجود دارد، به‌دلیل اینکه دولت وقت کمی برای این کار گذاشت. همچنین انگیزه لازم برای نوشتن برنامه هفتم نه در دولت و نه در بخش‌های دیگر وجود نداشت. این موضوع نشان می‌دهد وقتی دچار کمبود منابع اعتباری باشیم نوشتن برنامه برای دولتمردان و کسانی که سکان امور را در دست دارند کار بسیار سختی است.

برنامه‌های مشابه

وی با اشاره به اینکه برنامه هفتم توسعه تفاوت زیادی با برنامه ششم ندارد، اظهار کرد: من فکر می‌کنم نباید برنامه هفتم را جدی بگیریم؛ می‌تواند مشابه آنچه درباره ۶ برنامه گذشته برای توسعه کشور اتفاق افتاد، برای برنامه هفتم دیده شود. این کارشناس مسائل اقتصادی با تاکید بر اینکه اوضاع اقتصادی کشور از زمان اجرای برنامه ششم توسعه بدتر شده، اذعان کرد: با بدتر شدن اوضاع اقتصادی کشور و ایجاد تورم افزوده اجرای برنامه هفتم توسعه به‌طورقطع سخت‌تر و نتایج آن بدتر از ۶ برنامه گذشته است، زیرا بدترین شرایط تحریمی را داریم و تورم بسیار بالا و نوسانات و بی‌ثباتی پولی و ارزی را در کشور شاهدیم که هیچ‌وقت در هیچ برنامه‌ای چنین شرایط و شاخص‌هایی را شاهد نبوده‌ایم؛ بر این اساس این امید را به برنامه هفتم ندارم که بتواند مشکلاتی را حل کند.

کسری بودجه ناشی از بی‌برنامگی

ذوالفقاری با اشاره به کسری بودجه غیرقابل‌چشم‌پوشی امسال خاطرنشان کرد: وقتی کسری بودجه بزرگ باشد و بیش از یک‌سوم بودجه دچار کسری باشد، قطعا منابع اعتباری برای کارهای عمرانی وجود نخواهد داشت. همچنین منابعی برای تعمیر یا نگهداری زیرساخت‌های کشور در دست نیست. علاوه بر آن منابع و اعتباری برای بحران‌ها و مدیریت آنها در کشور وجود نخواهد داشت.

وی در ادامه افزود: در شرایط کنونی اگر بخواهیم غیر از موارد ذکرشده الزامات دیگری را هم از بودجه انتظار داشته باشیم، مثل مواردی نظیر منابع اعتباری که بتواند حمایت‌های خاص را از بنگاه‌ها و دهک‌های پایین انجام دهد، باوجود کسری بودجه بالا به ثمر رساندن اقدامات اینچنینی میسر نخواهد شد.

این کارشناس مسائل اقتصادی با اشاره به حجم بالای یارانه‌ها در بودجه اظهار کرد: متاسفانه مبلغ یارانه‌ها باوجود اینکه افزایش پیدا کرده، هیچ تناسبی با نرخ تورم و افزایش آن ندارد و ممکن است همین مبالغی که در قالب یارانه برای گروه‌های فقیر و مشکل‌دار پرداخت می‌شود، از لحاظ ارزش در سال جاری بسیار سقوط کند، اما حجم زیادی از بودجه کل کشور را ببلعد.

سخن پایانی

این نخستین بار نیست که یکی از برنامه‌های پنج‌ساله توسعه با تاخیر در تدوین روبه‌رو می‌شود و تقریبا نیمی از برنامه‌های پنج‌ساله توسعه به‌دلیل تغییر دولت‌ها و هماهنگ نبودن زمان روی کار آمدن دولت‌ها با زمان اجرای برنامه‌های توسعه، با چنین مشکلی روبه‌رو شده‌اند.۳ برنامه از ۷ برنامه توسعه کشور با تاخیر یک‌ساله مواجه شدند که شامل برنامه‌های ۳، ۵ و ۷ توسعه می‌شود. اگر همین وضعیت ادامه یابد، احتمالا برنامه‌های نهم یا یازدهم توسعه هم با تاخیر مواجه می‌شوند، چون تقویم سیاسی کشور و تغییر دولت‌ها با تقویم تدوین برنامه‌های توسعه یکی نیست؛ بنابراین اینکه برخی علت تاخیر برنامه‌های توسعه را به کم‌کاری‌های دولت‌های قبل نسبت می‌دهند، چندان با واقعیت سازگار نیست، اما برخی کارشناسان بر این باورند که دولتمردان در کشور ما برنامه‌محور نیستند و معمولا امور کشور را برمبنای روزمرگی انجام می‌دهند.