واکاوی دلایل و پیامدهای انحلال سازمان برنامه ‌و بودجه

هدف از این تصویب «تحقق مطلوب وظایف و اختیارات رئیس جمهوری، موضوع اصل ۱۲۶ قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تأمین یکپارچگی در مدیریت کلان کشور، هم‌سویی نظام‌های مدیریتی با برنامه‌های میان‌مدت و بلندمدت، تمرکز وظایف و فعالیت‌های مرتبط و پیوسته و متجانس با یکدیگر در امور برنامه‌ریزی، کاهش تداخل و توازی وظایف سازمان‌های ستادی، ارتقای توان کارشناسی و تصمیم‌گیری دولت و فراهم کردن زمینه تحقق مطلوب برنامه توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی کشور» اعلام شد.محمدرضا عارف، محمد ستاری‌فر، حمیدرضا برادران شرکا، فرهاد رهبر و امیرمنصور برقعی رئیسان این سازمان بودند.

 اما پس از ادغام این دو سازمان، در تیرماه ۱۳۸۶ در دولت نهم، هر دو منحل و به تعبیری ادغام این سازمان وضعیت جدیدی را بر نظام تصمیم‌گیری و برنامه‌ریزی کشور حاکم ساخت، که ادامه این مطلب به پیامدهای آن می‌پردازد.

ضربه بزرگ

در بخش نخست چرایی انحلال سازمان برنامه‌وبودجه در دولت احمدی‌نژاد، به تشریح پیشینه و روند طی شده در پیش و پس از انقلاب و نگاه‌ها به این دستگاه پرداختیم.

به‌طور کلی می‌توان پیامدهای ادغام سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور را در چهار دسته کلی مشتمل بر عوامل سیاسی – اجتماعی، عوامل ساختاری – محتوایی، عوامل اقتصادی و عوامل اداری تقسیم‌بندی و تعریف کرد. عمده پیامدهای ناشی از ادغام سازمان بر عامل سیاسی – اجتماعی بر حوزه آسیب‌های اجتماعی و مسائل طبقاتی اثرگذار بوده است.

قانون‌گریزی، زوال اندیشه برنامه‌ریزی در کشور، نبود شفافیت و انتقال درست اطلاعات و آمار و گزارش‌های رسمی، افزایش ضعف‌های بوروکراتیک ساختار اجرایی کشور و افزایش میزان بخشی‌نگری از جمله پیامدهای ادغام سازمان مدیریت در حوزه ساختاری – محتوایی است.

همچنین افزایش بی‌رویه هزینه‌های دولت، افت شاخص‌های رفاهی و اقتصادی و افزایش میزان فساد از جمله مهم‌ترین پیامدهای اقتصادی ادغام سازمان مدیریت بوده‌ است. در زمینه عوامل اداری نیز باید به افت شدید کیفیت منابع انسانی سازمان و از بین رفتن انگیزه و دلسردی کارکنان به‌عنوان پیامدهای مهم اداری ادغام سازمان اشاره کرد.

پیامدهای سیاسی - اجتماعی

با ادغام سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، تخصیص بودجه مستقیم در اختیار شخص رئیس‌جمهوری قرار گرفت تا در عمل وی سکاندار بودجه باشد. این وضعیت در افزایش تمرکز قدرت در نهادهای سیاسی که عموماً در حوزه غیررسمی اقتصادی کشور نیز فعال بودند، مؤثر بود.

افزایش نفوذ و قدرت جناح‌ها و احزاب خاص سیاسی، افزایش نفوذ ائمه جمعه و گاهی بیوت مراجع و نهادهای نظامی به‌واسطه افزایش تخصیص سلیقه‌ای بودجه شکل گرفت. بنابراین، ادغام سازمان موجب باز شدن دست قوه مجریه در امتیازدهی به جریان‌های سیاسی شد.

از دیگر پیامدهای سیاسی – اجتماعی، جایگزین شدن اراده فردی به‌جای اراده برنامه‌ای که با ادغام سازمان صورت پذیرفت، ایجاد یک سیستم حامی‌پرور در کشور برای بقای حداکثری و حذف رقبای سیاسی بود.

در واقع ادغام سازمان مدیریت‌وبرنامه‌ریزی کشور مسبب اتخاذ سیاست انبساطی دولت در سال‌های منتهی به انتخابات و افزایش ولخرجی دولت شد، که سبب نهادینه ‌شدن فرصت‌طلبی سیاسی در کشور را فراهم آورد.

چون ادغام سازمان برنامه سبب تخصیص بیشتر منابع به طرح‌های منطقه‌ای در مقایسه با طرح‌های ملی شد، تضعیف طبقه متوسط و گروه‌های اجتماعی ذیل این طبقه را به همراه داشت. در واقع تضعیف نقش طبقه متوسط جدید در نظام تصمیم‌گیری کشور، هدف سیاسی مهمی در این زمینه بود. یکی از مهم‌ترین علل مخالفت دولت نهم با برنامه چهارم توسعه همین موضوع بود. زیرا برنامه چهارم توسعه سبب رشد و تحرک طبقه متوسط می‌شد.

در حوزه اجتماعی، ادغام سازمان سبب بی‌توجهی به پیامدهای اجتماعی تصمیم‌های دولت شد. مسأله آموزش، مهاجرت نخبگان، تحولات فرهنگی ناشی از اجرای طرح‌ها از این دست پیامدها بود. چنانچه بی‌توجهی به مسائل زیست محیطی از دیگر آسیب‌های ناشی از ادغام سازمان بود.

پیامدهای ساختاری – محتوایی

باتوجه به اینکه نقش سازمان برنامه معطوف به حوزه حکمرانی است، ادغام سازمان سبب شد تا وظیفه نظارتی سازمان برنامه در زمانی که کشور در قله مناسبات رانتی قرار داشت، به دستگاه‌های اجرایی واگذار شود. حذف نهادهای نظارتی سبب افزایش قانون‌گریزی و حذف نظارت این سازمان بر تشکیلات دستگاه‌های اجرایی از جمله ریاست جمهوری شد.

در دولت احمدی‌نژاد بسیاری از نهادهای تصمیم‌ساز در حوزه کلان، همچون شورای پول و اعتبار و سازمان برنامه را با شعار خدمت دولت به مردم حذف کردند. لذا ادغام سازمان برنامه، امکان دور زدن قوانین و جایگزین کردن معیارهای «خاص» به‌جای معیارهای «عمومی« در تخصیص منابع را موجب شد. البته دولت‌ علاوه بر تضعیف جایگاه تشکیلاتی و حقوقی سازمان، با دست ‌بردن در اسناد و مدارک بودجه‌ای، نقش نظارتی و تخصیصی سازمان را کم‌رنگ‌تر کرد.

دست‌بردن در اسناد و تضعیف جایگاه سازمان در این دوره، سبب افزایش عدم شفافیت و قرار دادن ردیف‌های سری و متفرقه در بودجه شد. برای نمونه، ادغام سازمان سبب تأخیر در ارائه لایحه بودجه، عدم لحاظ گزارش تفریغ و حذف نظارت‌های حداقلی شد.

همچنین ادغام سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور و راه‌های نفوذ در سیاست‌های کلی اصل ۴۴، سبب شکل‌گیری بخش جدیدی در اقتصاد ایران به نام «بخش خصولتی» شد. نظامی که نه خصوصی است و نه دولتی، و علاوه بر اینکه نظارت‌های دولت روی آن وجود ندارد، کارکردهای بخش خصوصی را نیز ندارد.

به‌علاوه، وظیفه دیگر سازمان برنامه‌وبودجه، برنامه‌ریزی منسجم و هماهنگی بین ارگان‌های اجرایی کشور به‌منظور تحقق اهداف توسعه کلان کشور است. به همین دلیل، ادغام سازمان سبب شد تا نظم و انضباط و کنترل در فرآیندهای تصمیم و اجرا تضعیف شود. از سوی دیگر، ادغام سازمان سبب از بین رفتن نگرش راهبردی و گرایش به نگاه کوتاه‌مدت و نوعی «سرگشتگی برنامه‌ای» در ایران شد.

ادغام سازمان سبب شد تا نگاه علمی در راستای حرکت به سمت توسعه کنار گذاشته شود. لذا به‌دلیل عدم نقش سازمان برنامه در نگارش و تدوین برنامه پنجم توسعه، رشد اقتصادی منفی به بار آمد و برنامه پنجم توسعه، کشور را از مسیر اهداف چشم‌انداز خارج کرد. همچنین افزایش بخشی‌نگری و بی‌توجهی به طرح‌های امکان‌سنجی در اجرای طرح‌ها و پروژه‌ها از دیگر پیامدهای ادغام سازمان در حوزه برنامه‌ریزی و ساختار تصمیم‌گیری کشور بود.

پیامدهای اقتصادی

یکی از مهم‌ترین پیامدهای اقتصادی، ادغام سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی، افزایش هزینه‌های دولت و مصرف بدون ضابطه منابع نفتی کشور بود. به‌گونه‌ای که برای نمونه بعد از حدود هفت سال از دولت احمدی‌نژاد، همچنان تکلیف حدود ۱۰۰ میلیارد دلار از درآمد حاصل از فروش نفت کشور مشخص نیست؛ چون به خزانه واریز نشده است.

مورد دیگری که می‌توان به آن اشاره کرد درخواست رئیس‌جمهوری وقت در نخستین سفر استانی از رئیس وقت سازمان برای تخصیص بودجه برای ساخت جاده جمکران بود؛ درصورتی‌که این موضوع از اساس باید در فرآیند کارشناسی امکان‌سنجی می‌شد. در واقع ادغام سازمان سبب افزایش سطح هزینه‌ها و افزایش رفتار غیرمسئولانه در خصوص مصرف منابع شد.

پس از ادغام سازمان، بسیاری از پروژه‌ها به قیمت‌های بالاتر از حد واقعی خود بودجه دریافت کردند. این اتفاق سبب کسری بودجه هشت هزار میلیارد تومانی بود که دولت احمدی‌نژاد برای جبران آن مجبور شد ۲۸ درصد از اعتبارات عمرانی سال ۸۸ را کاهش دهد.

از دیگر پیامدهای ادغام سازمان برنامه، افزایش نقدینگی و تورم بود. به‌طوری که در قبال ۳۰۰ میلیارد دلار درآمد کشور، فقط ۶ درصد رشد متوسط حاصل شد که این به معنای فلج شدن مغز اقتصادی ایران و هرز رفتن میلیاردها دلار سرمایه ارزی کشور بود.

طبق آمار مرکز پژوهش‌های مجلس در مهر ۱۳۹۲ در دوره احمدی‌نژاد، برای دستیابی به هر یک واحد تولید ناخالص داخلی، میزان ارزبری در مقایسه با دولت خاتمی پنج برابر افزایش یافت.

یکی از بهانه‌های ادغام سازمان، تمرکززدایی بود. اما نتیجه ادغام سازمان در این شرایط افزایش قدرت‌های محلی و منطقه‌ای در تخصیص منابع بود که سبب افزایش مخارج و بدهی‌های دولت شد.

تقدم اولویت‌های محلی بر منافع ملی سبب افزایش کسری بودجه شد. بسیاری از این دست طرح‌هایی که پس از ادغام سازمان انجام شد، کارکرد اقتصادی ندارد؛ مانند تأسیس فرودگاه یا ساخت بیمارستان‌های فوق تخصصی در شهرستان‌ها. در مجموع ادغام سازمان سبب اختلال در سیستم تخصیص منابع می‌شود. افزایش مخارج دولتی، افزایش ردیف‌های بودجه، عدم شفافیت در بودجه و شکل‌گیری نهادهای خارج از بودجه از این دست موارد است.

همچنین ادغام سازمان سبب افزایش و نهادینه‌شدن فساد در کشور شد. ادغام سازمان سبب رشد مدیران میانی در بدنه سرمایه‌داری دولتی شد که موجبات فساد سیستماتیک را فراهم آورد. نکته اینجاست که همین عامل سبب فروپاشی شوروی شد.

پیامدهای اداری

سازمان برنامه به‌واسطه اینکه متکی به سرمایه انسانی است، پس از ادغام و خروج بسیاری از نیروهای کارآزموده و کیفی، به‌شدت از نظر نیروی انسانی افت کرد و نیروهای سازمان در دستگاه‌ها پراکنده شدند. اضمحلال منابع انسانی ضربه مهلکی بود که به بدنه این سازمان وارد آمد.

بازنشستگی، انتقال به سازمان‌های دیگر، خروج از کشور و... از اشکال آن بود. همچنین ادغام سازمان سبب شد تا رابطه بین کارشناسان مجرب و قدیمی با نیروهای جدید شکل نگیرد و انتقال تجربه برنامه‌ریزی صورت نپذیرد. با وجود افت سطح کارشناسی منابع انسانی در سازمان، میزان این افت در ادارات و مراکز استان‌ها کمتر است.

علاوه بر افت سطح کارشناسی و نیروی انسانی سازمان، ادغام سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور بر تشکیلات و فرهنگ سازمان نیز مؤثر واقع شد. بعد از ادغام سازمان، تشکیلات آن معلق شد. ۶ معاونت سازمان در قالب سه معاونت شکل جدید یافت که سبب ریزش تدریجی منابع انسانی سازمان شد.

واحدهای استانی نیز در استانداری‌ها ادغام و اموال این ادارات در این مجموعه‌ها تقسیم شد که بازیابی آن را بسیار دشوار می‌کرد. بعد از ادغام، برخی مدیران جدید، دفاتر امور سازمان را به‌واسطه افزایش نفع شخصی به‌عنوان رئیسان امور تعریف کردند که حقوقشان معادل معاون وزیر بود.

بنابراین، ادغام سازمان و تغییرات تشکیلاتی آن سبب شد تا روحیه و اراده به کار کردن و کارآمدی و تلاش از بین برود و «افزایش حقوق» تبدیل به هدف شود. لذا پس از ادغام سازمان، باور به کار و انگیزه کسب صلاحیت کارشناسی از بین رفت. همچنین بعد از ادغام سازمان، به دلیل بی‌اعتمادی به بدنه کارشناسی داخلی، همه مدیران را از بیرون سازمان می‌آوردند که به‌طور عمده نسبت به این مجموعه آشنایی نداشتند.

علاوه بر از بین رفتن روحیه کار و کسب صلاحیت، با این ادغام، میزان خودسانسوری و محافظه‌کاری کارکنان در ابراز نظرهای کارشناسی به‌شدت افزایش یافت. به‌واسطه ادغام سازمان، بسیاری از اسناد مضبوط و مکتوب سازمان از بین رفت و سرمایه برنامه‌ریزی کشور نابود شد. به‌علاوه، ادغام سازمان، هویت سازمانی را خدشه‌دار کرد. مهم‌ترین مؤلفه هویت سازمانی، نگاه توسعه‌محور این سازمان بود که در فلسفه تشکیل آن نیز آمده بود.