مهم‌ترین دلایل افزایش هزینه‌های دولت

بنا بر لایحه ۱۴۰۲ سرفصل درآمدها به‌عنوان منبع پایدار تامین مالی دولت، نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال گذشته ۵۶ درصد رشد کرده است. منابع حاصل از واگذاری دارایی‌های سرمایه‌ای (صادرات نفت و فروش اموال) نسبت به قانون بودجه سال گذشته حدود ۳۷ درصد و نسبت به پیش‌بینی عملکرد قانون بودجه سال ۱۴۰۱ حدود ۹۷ درصد رشد داشته است. بخشی از این افزایش ناشی از بیش‌برآوردی منابع حاصل از نفت و فروش اموال دولتی است. صمت در این گزارش با بررسی بخش‌هایی از بودجه 1402 به دلایل بروز کسری پرداخته است.

مهم‌ترین دلایل افزایش هزینه‌های دولت

آن‌طور که مرکز پژوهش‌های مجلس خبر می‌دهد سرفصل هزینه‌های دولت با رشد ۴۵ درصدی نسبت به قانون بودجه ۱۴۰۱ به ۱۴۵۴ هزار میلیارد تومان رسیده است. از مهم‌ترین دلایل این افزایش رشد ۲۰ درصدی پرداختی کارکنان و بازنشستگان دولت در سال 1402رشد بیش از ۱۰ درصدی و سایر فوق‌العاده‌ها در لایحه ترمیم حقوق نیمه دوم سال ۱۴۰۱ و انتقال بخشی از مصارف جدول هدفمندسازی یارانه‌ها به مصارف عمومی است. همچنین با توجه به افزایش میزان انتشار اوراق بدهی در سال‌های ۹۸ و ۹۹ اعتبار اعتبار اختصاص یافته به بازپرداخت تعهدات دولت با رشد ۴۸ درصدی همراه بوده است. تملک دارایی‌های سرمایه‌ای نیز نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۱ افزایش ۲۶ درصدی و نسبت به پیش‌بینی عملکرد سال ۱۴۰۱ بیش از ۹۰ درصد افزایش داشته است. دلیل اصلی این اختلاف پرداخت کمتر از مصوب مخارج عمرانی به‌دلیل عدم تحقق بخشی از منابع عمومی دولت در سال ۱۴۹۱ است.

تورم، چالشی مهم در اقتصادی پرمسئله

بودجه مهم‌ترین سند حکمرانی مالی بخش عمومی در سال است. بودجه یک خط‌مشی مرکزی حاکمیت است که باید نشان دهد دولت چگونه اهداف سالانه خود را اولویت‌بندی می‌کند. در یک نگاه کلان ماهیت بودجه مجوز دخل برای تامین مالی وظایف و ماموریت‌های دولت است. در سال‌های گذشته در این سند اثری از وظایف دولت و حتی اولویت‌بندی‌های سالانه نیست. در بسیاری از کشورها دولت‌ها پیش و یا همراه سند بودجه سند برنامه سالانه دولت را برای تبیین ماموریت‌های تعیین شده سال پیش‌رو به‌تفکیک دستگاه‌های دولتی منتشر یا برای بررسی و تصویب به مجلس ارسال می‌کند. به عبارت دیگر بودجه به شکل برنامه‌محور تنظیم می‌شود که براساس آن مشخص است هر دستگاه در سال پیش‌رو چه میزان اعتبار برای انجام چه وظیفه‌ای دریافت می‌کند.در ایران به‌دلیل افزایش سهم مخارج غیرقابل برنامه‌ریزی در سال‌های گذشته، برنامه محور کردن بودجه با دشواری‌هایی همراه است ولی باید توجه داشت که تنها در این صورت است که می‌توان از بودجه بی‌هدف فاصله گرفت و کارایی مخارج دولت را افزایش داد.با تخلیه نسبی اثر تحریم‌ها و شیوع کرونا، سال ۱۴۰۰ از منظر اثرپذیری از شوک‌های بیرونی نسبتا باثبات بوده و اقتصاد در مسیر بازیابی اثرات ناشی از شوک‌ها قرار داشت. رشد اقتصادی مثبت، افزایش اشتغال و کاهش اندک ۰.۹ واحد درصدی نرخ فقر تاحدی گویای اینت وضعیت است. با این همه تداوم نرخ تورم بالا در کنار رشد منفی سرمایه‌گذاری نشان از عدم تعادل‌های جدی در اقتصاد دارد.

در میان شاخص‌های گوناگون اقتصادی، تورم از اصلی‌ترین متغیرهای کلان است که از آن با عنوان متغیری برای بررسی وضعیت ثبات اقتصاد کلان نیز استفاده می‌شود. اقتصاد ایران در وضعیتی است که پس از گذشت ۴ سال از زمستان ۹۶ که نرخ تورم اوج گرفت، هنوز این متغیر به‌وضعیت باثبات نرسیده است. حتی به‌نظر می‌رسد تعادل‌های اقتصاد کلان در نرخ‌های تورم بالاتری در حال شکل‌گیری هستند. نرخ تورم نقطه به نقطه به گزارش بانک مرکزی در پایان اسفند سال گذشته به بیش از ۶۰ درصد افزایش یافته است. بخش مهمی از تورم فزاینده سال گذشته ناشی از رشد ۱۲ درصدی شاخص نرخ در خردادماه به دلیل حذف ارز ترجیحی است که ماهیتی متفاوت از رشد شاخص کل و تورم بوده اما درنهایت خود را در رشد شاخص کل نشان می‌دهد. به‌گونه‌ای که با حذف ارز ترجیحی و افزایش نرخ برخی کالاهای اساسی مشمول ارز ترجیحی، نرخ این اقلام افزایش پیدا کرد. با این حال علت اصلی تورم در سال‌های گذشته در وجود مجموع ناترازی‌ها دانست که در مجموع منجر به فشار بر کل شبکه بانکی شده و تورم ایجاد می‌کند. کسری بودجه، ناترازی در نظام بانکی، ناترازی بنگاه‌ها (ناشی از قیمت‌گذاری) و ناترازی صندوق‌های بازنشستگی از مهم‌ترین عواملی هستند که منجر به رشد پایه پولی و نقدینگی شده و درنتیجه تورم‌های فزاینده در اقتصاد ایران را ایجاد کرده‌اند.

کسری بودجه، معادل ۱۰ درصد بودجه عمومی

بودجه عمومی امسال ۵۱۰۹ هزار میلیارد تومانی که محاسبه شده که از افزایش حدود ۴۰ درصدی رقم کل بودجه خبر می‌دهد. تجربه نشان می‌دهد که بخشی از منابع پیش‌بینی شده دولت در سال محقق نخواهد شد و به‌این دلیل دولت در سال با کسری احتمالی تامین نشده مواجه می‌شود. این کسری تامین نشده که علت آن بیش‌برآوردی منابع عمومی دولت است در سال از محل عدم تخصیص بخشی از مصارف عمومی و گاه از محل مجوزهای خارج از سقف بودجه برای افزایش منابع تامین خواهد شد.بنابر یک ارزیابی کارشناسی، کسری احتمالی تامین نشده قانون بودجه سال گذشته حدود ۳۰۰ هزار میلیارد تومان بود که به‌دلیل کسب مجوز برداشت از صندوق توسعه ملی و اصلاحیه‌های قانون بودجه و تغییرات پیش‌بینی صادرات نفت و گاز تا پایان سال به حدود ۱۱۴ هزار میلیارد تومان کاهش یافت. بخش اصلی این کسری به‌دلیل بیش‌برآوردی منابع حاصل از صادرات نفت و خالص گاز و واگذاری شرکت‌ها و فروش اموال دولتی ایجاد شده بود. این بیش‌برآوردی در بودجه امسال نیز قابل مشاهده است.

ارزیابی‌ها نشان می‌دهد که کسری احتمالی تامین نشده از محل بیش‌برآوردی منابع حدود ۲۰۰ هزار میلیارد تومان خواهد بود. نسبت کسری احتمالی تامین نشده از مجموع منابع عمومی دولت در قانون بودجه، ۱۰ درصد است حال آن‌که این رقم برای سال گذشته ۱۹.۵ درصد بوده و برای سال‌های قبل از آن نیز درصد بالاتری بوده است. در خصوص منابع تبصره «۱۴» نیز به‌نظر می‌رسد منابع پیش‌بینی شده در این بخش از لایحه محقق شود. عملکرد منابع و مصارف این تبصره در سال گذشته با توجه به انتقال مصارف مربوط به پرداخت‌های حمایتی مردمی‌سازی یارانه‌ها به آن، با کسری قابل توجه مواجه بود که به‌عدم تخصیص یا تخصیص‌های پایین بسیاری از ردیف‌های موضوع این تبصره منجر شد. این میان لازم به ذکر است که کسری احتمالی محاسبه شده مربوط به ارقام داخل سقف بودجه بوده و ارقام خارج از آن که لاجرم به بدهی دولت تبدیل می‌شوند در محاسبات منظور نشده است. بنابر آمارهای ارائه شده، میزان بدهی دولت به سازمان تامین اجتماعی بیش از ۴۶۰ هزار میلیارد تومان برآورد می‌شود. مجاری ایجاد این بدهی بیشتر احکام قانونی است که عدم پرداخت یا پرداخت ناقص بار مالی آنها موجب می‌شود تا حجم انبوهی از مطالبات انجام شود.

محور دیگری که در قوانین بودجه با کم‌برآوردی منابع همراه بوده و کسری آن از بانک مرکزی و بانک‌ها تامین شده، بار مالی خرید تضمینی گندم و یارانه نان است. در قانون سال گذشته اعتبارات پیش‌بینی شده برای این موضوع در مصارف هدفمندی ۷۱ هزار میلیارد تومان بوده که در عملکرد ۹ ماهه بودجه، ۵۲ هزار میلیارد تومان آن پرداخت شده حال آن‌که برآورد اعتبارات مورد نیاز برای این بخش، بیش از ۱۰۰ هزار میلیارد تومان است. در سال ۱۴۰۲ نیز برآورد اعتبار مورد نیاز این بخش، بیش از ۱۴۰ هزار تومان است که در مصارف هدفمندی ۵۶ هزار میلیارد تومان آن به شکل مستقیم اختصاص یافته است. در کنار این، در احکام تبصره «۱۴» ۴۸ هزار میلیارد تومان اعتبار مربوط به ردیف در نظر گرفته شده برای مالیات و عوارض گاز و فرآورده‌های نفتی که در منابع عمومی و بودجه شهرداری‌ها مورد استفاده قرار می‌گیرد نیز دوباره به یارانه نان و خرید تضمینی گندم اختصاص داده شده که امکان استفاده از با ابهام مواجه است. به نظر می‌رسد مسئله اعتبارات این حوزه نیز همچون سال‌های گذشته به‌صورت غیرشفاف به مجرایی برای ایجاد بدهی دولت به بانک‌ها و بانک مرکزی تبدیل شود.