بودجه، نیازمند اصلاحات ساختاری / هزینه‌های ارزی را کاهش دهیم

ساختار بودجه به‌واسطه اهمیتی که در اقتصاد دارد باید همواره موردبازنگری و اصلاح قرار بگیرد تا در طول سال، تصمیم‌گیری‌ها و تصمیم‌سازی‌های اقتصادی در بخش‌های گوناگون درست انجام شود. اصلاحات بودجه همواره موردتوجه بوده، اما اغلب بخش ظاهری آن اصلاح می‌شود که موردانتقاد اقتصاددانان است. منتقدان بر این موضوع تاکید دارند که اصلاحات باید ساختاری انجام شود و در این راستا جداسازی درآمدهای ارزی و ریالی را مطرح می‌کنند. البته در مقابل این اصلاحات ساختاری نیز نظرات کارشناسی گوناگونی مطرح می‌شود و در حالی که عده‌ای این تفکیک را ضروری و قابل اجرا می‌دانند، عده‌ای دیگری، ضمن تاکید بر اینکه جداسازی درآمدهای ارزی و ریالی، مزیت‌هایی دارد، اجرای آن را در شرایط کنونی اقتصاد ایران غیرممکن می‌دانند. صمت در این گزارش نظر کارشناسان اقتصاد را در این زمینه جویا شده که در ادامه می‌خوانید.

هزینه‌های ریالی را به درآمدهای ارزی گره نزنیم

یوسف کاووسی، کارشناس اقتصاد در پاسخ به این پرسش که جداسازی درآمدهای ارزی و ریالی در سطح کلان چه مزیت‌ها و آثار اقتصادی دارد و چرا به این اصلاحات نیاز داریم به صمت اظهار کرد: در حالی که سال‌هاست اصلاحات ساختاری در بودجه مطرح می‌شود، اما متاسفانه انجام نمی‌شود و همیشه شاهد هستیم که به‌طور سطحی با اصلاحات بودجه برخورد می‌کنند. موضوعی که در دولت‌های گوناگون شاهد آن بوده‌ایم و مسبوق به سابقه است. دولت‌ها معمولا تن به اصلاح ساختار بودجه نمی‌دهند تا بودجه منظم و قابل اتکا باشد. حتی در دوره‌ای سازمانی که بودجه را پیشنهاد و منابع را به نهادها و سازمان‌های گوناگون تخصیص می‌دهد را منحل می‌کنند. این موضوع نشان از این دارد که به اصلاحات بودجه اعتقاد و باور قوی ندارند. متولیان امر اغلب شکل و شمایل بودجه را به‌صورت سطحی و ظاهری تغییر می‌دهند. به‌عنوان نمونه، بودجه ۴۰۰ صفحه‌ای را به ۷۰ صفحه می‌رسانند و بقیه را در قالب تبصره و پیوست‌ها قرار می‌دهند. کاووسی ادامه داد: در این‌باره موضوع مهم این است که اصلاحات بودجه به صورت ساختاری انجام شود و در این فرآیند به درآمدها و هزینه‌های کشور نگاه ریشه‌ای داشته باشیم. هزینه‌ها در جایی ایجاد شود که از پیش درآمد آن محقق شده باشد یا صدرصد محقق شود؛ یعنی به‌گونه‌ای باشد که منجر به کسری بودجه، شک و شبه و استقراض از بانک مرکزی و صندوق توسعه ملی نشود. اگر هزینه براساس درآمد تعریف نشود در نهایت مجبور به استقراض و ختم به تورم خواهد شد. هر گونه هزینه‌ای که در بودجه تعریف می‌شود در کل کشور و اقتصاد ما تاثیر دارد. جایی که به‌عنوان نمونه نماینده‌ای که نگاه کلان ندارد و برای انجام اقدامی در بخشی که هزینه‌بر است و در بودجه تعیین نشده، فشار می‌آورد، به‌نوعی دست در جیب تمام مردم ایران می‌کند و به قیمت چندین برابر هزینه‌ای که صرف شده تمام خواهد شد، چراکه پایه پولی به لحاظ ارزش و به‌تبع تورمی که در اقتصاد ایجاد می‌کند،‌ چندین برابر می‌شود. وی با اشاره به اینکه باید نگاه واقع‌بینانه و کلان‌نگر به بودجه داشته باشیم، اظهار کرد: موضوع جداسازی درآمدهای ریالی و ارزی، از مواردی است که سال‌هاست مطرح شده، با تاکید بر اینکه هزینه‌های ریالی را با درآمدهای ارزی گره نزنیم؛ یعنی اگر می‌خواهیم فلان بودجه عمرانی یا فلان هزینه عملیاتی را برای فلان نهاد یا وزارتخانه اجرایی کنیم، منوط به این نباشد که نفت یا گاز را بفروشیم و چون به‌دلیل تحریم‌ها در روابط مالی بین‌المللی مشکلاتی داریم، درآمد آن را به هر صورتی شده وارد کشور کنیم و بگوییم هزینه‌های ریالی با درآمدهای ریالی؛ یعنی هر آنچه از مالیات، تعرفه‌های گمرکی، عوارض، خدمات، گذرنامه، هزینه‌های سفرهای خارجی و هر آنچه درآمد دولت در آن تعریف شده است و در مقابل این درآمد هزینه ایجاد شود. به عبارتی بر درآمدهای ارزی نفتی اتکا نکنیم، چون اولا ممکن است به قیمت تعیین‌شده در بودجه که براساس آن هزینه تعریف شده، فروخته نشود یا مشتری نداشته باشد، یا اینکه در دوران تحریم مجبور به تخفیف‌های کلان شویم و واسطه‌های بیشتری داشته باشیم که باید به هر کدام درصدهایی را به‌عنوان کارمزد بدهیم. در این میان، باید توجه داشته باشیم که برگرداندن پول هم دردسر دارد و باید از طریق بانک‌های خارجی، بانک‌های دست‌چندم و در نهایت کارگزاری‌ها، صرافی‌ها و... به دست دولت برسد.

از محل سود سرمایه‌گذاری هزینه کنیم

کاووسی افزود: بهتر است درآمدهای ارزی مانند بسیاری از کشورها در صندوق ذخیره ملی یا توسعه ارزی سرمایه‌گذاری و از محل سود آنها در داخل کشور هزینه شود یا اینکه وقتی این پول در این صندوق سرمایه‌گذاری شد با قاعده از آن برداشت شود. مانند کاری که دولت در چند ماه گذشته انجام داده و ۲۰ درصد از منابعی که قرار بوده به صندوق توسعه ملی واریز کند را در منابع ریالی مصرف کرده که عددی در حدود ۱۳۵ هزار میلیارد تومان بوده است. نفس جداسازی درآمدهای ارزی و ریالی هم همین است، اینکه به درآمدهای نامطمئن اتکا نشده و برای آن هزینه تعریف نشود.

وی خاطرنشان داد: در مجلس هزینه را تعریف و به‌نوعی توقع را ایجاد می‌کنند و بعد این‌گونه استدلال می‌کنند که درآمد آن هم ایجاد می‌شود. یا اینکه دولت این را با استقراض از بانک‌ها و گرفتن پول پرقدرت آن را پوشش می‌دهد. با توجه به آنچه گفته شد اصلاحات ساختاری در بودجه ضروری است که می‌تواند در کلان اقتصاد و کل کشور تاثیر داشته باشد.   کارشناس اقتصاد در ادامه درباره راهکارهای ناشی از عدم‌جداسازی درآمدهای ارزی و ریالی در بودجه اظهار کرد: با تمام اینها با توجه به اینکه در تحریم هستیم، مراودات بین‌المللی نداریم و قواعد بین‌المللی را اجرا نمی‌کنیم، شدنی بودن تفکیک درآمدهای ریالی و ارزی جزو احتمالات است. تنش‌های بین‌المللی، روابط بین کشورهای خارجی، پیوستن به گروه‌های تجاری کشورها و همچنین پیوستن به استانداردها و مقرراتی که در دنیا وجود دارد نیز در عدم‌تحقق این موضوع دخیل هستند. الزام محقق شدن این اصلاحات ساختاری وابسته به این است که ما تافته جدابافته یا کشوری باشیم که ارز نفت را اصلا در داخل هزینه نمی‌کند و درآمدهای نفتی را خارج سرمایه‌گذاری و از محل سود این سرمایه‌گذاری در داخل کشورشان هزینه می‌کند. اینها از جمله راهکارهایی است که می‌توانیم انجام دهیم، اما تا زمانی‌که تفکیک درآمدها اتفاق نیفتد، انجام شدنی نیست. وی افزود: در نهایت در حال حاضر برای چابک کردن بودجه در حالی که با توجه به موانعی که بیان شد نمی‌توانیم درآمدهای ریالی و ارزی را از هم جدا و یک بودجه قانونمند، مدون، مصوب و قابل اتکا ارائه کنیم، باید اصلاحات‌مان را از جاهایی شروع کنیم که برای مردم قابل لمس باشد و تا حدی بتوانیم سرمایه‌های اجتماعی‌مان را نیز از این زاویه افزایش دهیم. از جمله این اصلاحات می‌توان به کم کردن یا حذف معافیت‌های مالیاتی اشاره کرد. نهادها و سازمان‌های معاف از مالیات اغلب دولتی یا وابسته به دولت هستند که درآمدهای بسیار بالایی دارند. با حذف معافیت‌های مالیاتی این نهادها به‌نوعی بهره‌وری را بالا می‌بریم و با ارتقای بهره‌وری، این نهادها و شرکت‌ها باید در قبال هزینه‌هایشان پاسخگو باشند. در مقابل با دادن معافیت مالیاتی به آنها در صورت سوءمدیریت و انتصاب‌های نامناسب کسی از آنها پاسخگو نخواهد بود و سود و زیان برای آنها فرقی ندارد، در حالی که بودجه را خرج می‌کنند. مورد دیگر تجمیع نهادهایی است که با هم فعالیت‌های موازی دارند. البته واضح است که چون خروجی مشخصی ندارند، فعالیت آنها هم زیر سوال است. با تجمیع این نهادها پاسخگویی و نظارت بر عملکرد و فعالیت آنها در قبال هزینه‌هایی که دارند، دقیق‌تر است. ضمن اینکه باید به این نکته نیز توجه کنیم که مالیات اولویت آخر دولت برای درآمدزایی است که متاسفانه در بودجه به اولویت نخست تبدیل شده است.

کاووسی در پایان گفت: سازمان برنامه‌وبودجه باید روی معافیت‌های مالیاتی و اصلاح چارت و ساختارهای سازمانی دولتی کار کند. زمانی شاهد بودیم که متاثر از تاکید بر اصلاحات برخی وزارتخانه‌ها را تجمیع کردند در حالی که منظور از اصلاح این‌گونه اقدامات نیست چه بسا که آسیب هم برساند.

بودجه فقط ریالی نوشته شود

رضا غلامی، کارشناس حوزه اقتصاد نیز درباره اصلاحات ساختاری در بودجه به صمت اظهار کرد: واقعیت این است که اصلاح ساختاری بودجه یکباره امکان‌پذیر نیست، ساختارهای کنونی براساس وقایع، شرایط و متغیرهای گوناگون به‌تدریج شکل گرفته است و به‌سادگی نمی‌توان شاکله بودجه را تغییر داد؛ بنابراین اصلاحات ساختاری بودجه بطئی، بلندمدت و برنامه‌ریزی شده است. در این شرایط باید به سمت کاهش سهم درآمدهای نفتی، افزایش سهم مالیات‌ها و مدیریت سهم اوراق در بودجه برویم.

غلامی ادامه داد: باید بودجه را مدیریت کنیم. بودجه خود متغیر مهمی در طرف تقاضای اقتصاد است. وقتی بودجه بزرگ می‌شود به این معناست که تقاضای اقتصاد هم تقاضای پولی و هم تقاضای کالا و خدمات برای نهادها و سازمان‌های اجرایی زیاد شده است. با توجه به اینکه اصلاحات بودجه بطئی و تدریجی است و باید با دقت و صبر و حوصله انجام شود. در این میان مشکلی که در این زمینه با آن روبه‌رو هستیم، عدم قابل اعتماد بودن اعداد و ارقام بودجه است. هر ساله بودجه زیادی تخصیص داده می‌شود، در حالی که اطلاعات دقیق از جایی که اختصاص داده شده نداریم. به‌عنوان‌نمونه تعداد دقیق کارمندان و هزینه‌های نهادهای دولتی را نمی‌دانیم. این امر نشان‌دهنده این است که روی بودجه اشراف نداریم.

کارشناس اقتصاد افزود: در راستای اصلاح بودجه، در گام نخست باید روی بودجه اشراف پیدا کنیم، سپس به‌تدریج به سمت اصلاح ساختاری بودجه برویم. بخشی از این اصلاح ساختاری با اصلاح وظایف و ساختار اداره کشور محقق می‌شود؛ یعنی باید نحوه اداره کشور اصلاح شود و سازمان امور استخدامی و نهادهای دولتی، ساختار اداره کشور را نهایی و وظایف اضافه را حذف و وظایف جدیدی را اضافه کنند تا بتوانیم براساس این تغییرات به‌دنبال اصلاحات ساختاری برویم.

هزینه‌های ارزی را کاهش دهیم

غلامی با اشاره به اینکه موافق جداسازی بودجه ارزی و ریالی به‌عنوان نوعی اصلاحات در بودجه نیست، اظهار کرد: دلیلی برای این تفکیک و جداسازی نمی‌بینم. برخی از هزینه‌ها باید با دلار انجام شود. مثلا حق عضویت در مجامع بین‌المللی و... با این حال دلیل ندارد بودجه کشور را براساس واحد پول خارجی بنویسیم. این قابل‌قبول نیست و اگر نیاز به این محاسبات ارزی هست باید معادل ریالی آن را در بودجه بیاوریم؛ بنابراین باید بودجه را ریالی بنویسیم و تلاش کنیم هزینه‌های ارزی را هرچه بیشتر کاهش دهیم. نوشتن بودجه براساس درآمدهای ارزی نوعی اعتبار بخشیدن به ارز خارجی و کم‌اهمیت و ارزش کردن پول ملی است.

کارشناس اقتصاد افزود: شاید مزیت‌هایی هم برای بودجه ارزی مطرح شود مثلا فلان مقدار از پول نفت را وارد بودجه می‌کنیم و بودجه از نوسان نجات پیدا می‌کند. این توجیه در مقابل چیزی که از دست می‌دهیم، اصلا مزیت نیست و چون نمی‌توانیم نرخ ارز را تعیین و تثبیت کنیم و نگه داریم به این سمت می‌رویم، وگرنه با تغییر قیمت نفت و درآمدهای ارزی باز هم نوسان به بودجه وارد می‌شود. ازاین‌رو بهتر این است که نرخ ارز را تثبیت و تلاش کنیم هزینه‌های ارزی به‌شدت کاهش یابد. ضمن اینکه معتقدم بودجه ۱۴۰۳ در مسیر اصلاح قرار دارد.

سخن پایانی

بنا براین گزارش، کارشناسان معتقدند باید هزینه‌ها و درآمدهای کشور را در بودجه ریالی در نظر بگیریم و درآمدهای ارزی را سرمایه‌گذاری و از محل سود این سرمایه‌گذاری‌های در کشور هزینه کنیم. مهم‌تر از همه اینکه درآمدهای نفتی و ارزی کشور باید صرف منافع بین‌نسلی مانند توسعه زیرساخت‌ها و انتقال تکنولوژی‌های پیشرفته شود. آنها همچنین بر اصلاحات ساختاری و البته تدریجی بودجه تاکید دارند.