حکمرانی نگاه غیراجتماعی بر برنامه‌های توسعه

 از برنامه چهارم به بعد، سرمایه اجتماعی به برنامه‌‌های توسعه راه یافت. در قانون برنامه چهارم مولفه‌های ساختاری، شناختی و ارتباطی متعادل بودند و به هر سه مولفه توجه شده بود. در قانون برنامه پنجم توسعه احکام مرتبط با انسجام ملی در متن قانون بیش از همه برجسته شده بود. در قانون برنامه ششم، تقویت ساختارهای تولید سرمایه اجتماعی محل توجه قرار گرفت و سازمان‌های مردم‌نهاد جایگاه ویژه‌ای داشتند. به گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، موضوع سرمایه‌های اجتماعی برای توسعه در ایران اهمیت فراوانی دارد. در موقعیتی که اقتصاد در ایران با چالش‌های گوناگونی مواجه است و از طرف دیگر تحریم‌ها نیز وضع را دشوارتر کرده، ضروری است به ابزارهای بیشتری، علاوه بر اقتصاد، تکیه شود. سرمایه اجتماعی یکی از این ابزارهاست که به‌جای پول و ثروت، به توانایی بازیگران برای همکاری با یکدیگر برای رسیدن به اهداف مشترک بازمی‌گردد،‌ زیرا همدلی و همکاری میان دولت و مردم به خوبی شکل می‌گیرد و این قدرت محرکه خوبی برای پیش‌بردن برنامه توسعه است.تجربه نشان می‌دهد کشورهایی با سرمایه مالی و انسانی کم می‌توانند برای توسعه به سرمایه اجتماعی تکیه کنند؛ مثلا بانک جهانی از دهه ۹۰ میلادی تلاش می‌کند از سرمایه اجتماعی کمک بگیرد و توسعه جامعه‌محور را پیگیری کند. در حالتی که سرمایه اجتماعی بالا باشد، مردم و دولت می‌توانند برنامه‌های مشترک توسعه را با هزینه کمتری پیش ببرند و برعکس اگر سرمایه اجتماعی کم باشد، برنامه توسعه با صرف هزینه‌های زیاد هم نمی‌تواند به موفقیت برسد. اینجاست که سرمایه اجتماعی و توسعه به هم گره می‌خورد؛ به‌گونه‌ای که بدون سرمایه اجتماعی، ضریب موفقیت برنامه توسعه کاهش می‌یابد، در حالی که با وجود سرمایه اجتماعی، ضعف‌ها در حوزه سرمایه مالی، فیزیکی و انسانی جبران می‌شود. این موضوع برای برنامه توسعه در جمهوری اسلامی مهم است.

عوامل ارتقای «سرمایه اجتماعی»

سرمایه اجتماعی مفهومی است که در ۲ دهه گذشته برای جامعه‌شناسان مهم شده است. سرمایه اجتماعی در سطح دولتی را می‌توان «توانایی دولت برای برانگیختن همکاری مردم برای رسیدن به سود دوطرفه» تعریف کرد. هر دولتی که بهتر و بیشتر بتواند همکاری و مشارکت مردم را جلب کند، سرمایه اجتماعی بیشتری دارد. رویکردهای جدید توسعه متکی است به مشارکت عمومی مردم. تاکید بر این است که توسعه از طریق مشارکت حاصل می‌شود.  در توسعه مشارکتی، پاسخگویی سریع و موثر به اولویت‌های افکار عمومی اهمیت دارد. تلاش برای طی فرآیند توسعه، بدون توجه به سرمایه اجتماعی و جلب مشارکت مردم ممکن نیست به موفقیت برسد. توجه به این مثال می‌تواند روشنگر باشد؛ در تمام برنامه‌های توسعه پس از انقلاب ۵۷، فسادستیزی محل توجه بوده، اما این کار از طریق افزایش نظارت پیگیری می‌شود، نه گسترش شفافیت. به واژه‌های شفافیت و فساد در ۶برنامه پس از انقلاب کمتر از ۱۰ بار اشاره شده است. پاسخگویی در کل برنامه‌های اول تا ششم ۱۵ بار موردتاکید قرار گرفته، اما واژه نظارت در تمام برنامه‌ها زیاد تکرار شده و فقط در برنامه ششم بیش از ۵۰ بار مورداشاره قرار گرفته است.

روند کاهش سرمایه اجتماعی

سرمایه اجتماعی در برنامه‌های توسعه کم‌وبیش بازتاب داشته است. نخستین برنامه توسعه جمهوری اسلامی در سال ۱۳۶۸ نوشته شد. به‌طور کلی در قانون برنامه اول تمرکز بر موضوعات اقتصادی بود و احکام آن کمتر به مسائل اجتماعی و فرهنگی می‌پرداخت؛ برای مثال بیشتر استفاده از کلمه «مشارکت» به‌معنای دریافت پول از مردم بود. بخش‌هایی از قانون هم که در آنها به موضوعات سیاسی یا اجتماعی اشاره شده، کلی و بدون شاخص‌گذاری است. در این برنامه به موضوع سرمایه اجتماعی حتی به‌عنوان ابزاری برای کسب درآمد توجه نشد. مشارکت و ساختارهایی که می‌توانست بستری برای توسعه اجتماعی باشد، در قانون توسعه به‌گونه‌ای مطرح شده که سویه‌های اجتماعی ندارد؛ بنابراین اصلا ساختارهای مناسب برای سرمایه اجتماعی در نظر نگرفته است.برنامه دوم نیز چون برنامه اول ماهیتی اقتصادی دارد. چه‌بسا احکام این قانون بیش از برنامه اول اقتصادی است. عبارت «سرمایه اجتماعی» در متن قانون نیامده و البته ذکر این عبارت نیز الزاما به‌معنای جایگاه والا بخشیدن به سرمایه اجتماعی نیست، اما ذکر این عنوان، می‌توانست یک نشانه از اهتمام دولت به موضوع سرمایه اجتماعی به حساب آید. در قانون برنامه دوم، همچنان خط سیر برنامه قبلی دنبال می‌شود و مولفه‌ ارتباطی سرمایه اجتماعی بیش از سایر مولفه‌ها محل توجه است. مولفه بر مواردی دلالت دارد که سبب گسترش ارتباط میان افراد می‌شود؛‌ برای مثال در این قانون به «همکاری همه‌جانبه دولت و ملت در گسترش روح تفاهم اجتماعی، وحدت و انسجام ملی، قانون‌گرایی، تبادل‌نظر و خیرخواهی و دلسوزی متقابل دولت و ملت» اشاره شده و البته به‌دلیل کلی بودن، شبیه پند و اندرز است، نه قانون. در مجموع قوانین اول و دوم توسعه عبارت‌ها و شاخص‌های مرتبط با سرمایه اجتماعی موردتوجه نبوده و در عمل نیز دولت دست به اقداماتی زد که بیشتر با هدف رشد شاخص‌‌های اقتصادی بود.مولفه ساختاری سرمایه اجتماعی، در قانون برنامه سوم، کم‌کم با رویکرد اجتماعی معرفی می‌شود. مشارکت که ابزار مهم ساختار دادن به سرمایه اجتماعی است، در این قانون موردتوجه قرار گرفت. در این قانون نیز چون دو برنامه نخست، مولفه شناختی که به تقویت اعتماد مربوط می‌شود، نادیده گرفته شد. مولفه شناختی به ذهن و احساسات مردم مربوط می‌شود و بخش نادیدنی سرمایه اجتماعی است. به طور کلی قانون برنامه سوم همچنان در موضوع سرمایه اجتماعی، توازنی میان مولفه‌های مختلف به‌وجود نیاورد و خلاف دو برنامه پیشین به مشارکت که مولفه‌ای ساختاری است، توجه شده اما دو مولفه شناختی و ارتباطی نادیده گرفته شدند.

توجه جدی به مفهومی «جدید»

برنامه چهارم از منظر سرمایه اجتماعی یک انقلاب محسوب می‌شود، زیرا برای نخستین بار از لفظ «سرمایه اجتماعی» در آن استفاده و دولت نیز مکلف شد برای ارتقای سرمایه اجتماعی اقداماتی انجام دهد. در فصل هشتم قانون برنامه چهارم تصریح شده بود برای ارتقای سرمایه اجتماعی، از سال اول اقداماتی آغاز شود. البته در این برنامه شاخص‌های سنجیدنی در این حوزه که برای نظارت بر عملکرد مجری ضروری هستند، مفقود است، این در حالی است که تصویب احکام قانونی بدون شاخص در برخی از موارد با تصویب نشدن آن مساوی است و کمکی به دستیابی به اهداف نویسندگان برنامه نمی‌کند.  در این برنامه، مولفه ساختاری در شکل مشارکت و شبکه‌سازی پیش‌بینی شده و این یعنی در قانون، زمینه و ساختار لازم برای سرمایه اجتماعی فراهم شده بود. در برنامه چهارم توجه کافی به مولفه شناختی سرمایه اجتماعی صورت گرفت. کسب رضایت مردم در متن قانون آمده و تکریم و فسادستیزی نیز محل توجه قرار گرفته که اینها به تقویت مولفه شناختی سرمایه اجتماعی منجر می‌شود. همه این نکات نشان می‌دهد قانون برنامه چهارم از منظر سرمایه اجتماعی، برنامه‌ریزی درستی داشت. در برنامه پنجم، سرفصل سرمایه اجتماعی حفظ شده اما احکامی که مستقیم به موضوع سرمایه اجتماعی بپردازد، ذیل آن وجود ندارد که این نوعی عقب‌گرد در سیاست‌گذاری حوزه سرمایه اجتماعی محسوب می‌شود.  در این برنامه، بر شاخص‌های مربوط به هویت اسلامی ایرانی تاکید فراوان شده بود و به‌نظر می‌رسد سیاست‌گذاران بیش از هر چیز تلاش می‌کردند با تقویت مولفه شناختی از طریق تحکیم انسجام، سرمایه اجتماعی را بهبود ببخشند. هرچند سرمایه اجتماعی در این برنامه صراحتا ذکر نشده، اما آشکار است که دولت و مجلس به این مسئله بی‌اعتنا نبوده و مولفه‌های سرمایه اجتماعی را در آن پیگیری کرده‌اند. بیش از همه مولفه ارتباطی سرمایه اجتماعی در قانون برنامه پنجم برجسته است. هرچند در همه قوانین توسعه‌ای، مولفه ارتباطی سرمایه اجتماعی جایگاه مهمی داشت، اما در هیچ از این قوانین برنامه توسعه تا این اندازه مولفه ارتباطی برجسته نبود. در این برنامه بیش از همه بر انسجام به‌عنوان یکی از مضمون‌های مهم مولفه ارتباطی تاکید شده بود. به‌نظر می‌رسد راهبرد دولت و مجلس برای تقویت سرمایه اجتماعی، انسجام بخشی به جامعه و تقویت همبستگی مردمی بود. ضعف اصلی این قانون که به ارتقای سرمایه اجتماعی ضربه می‌زد، بی‌توجهی به ساختارهای مولد سرمایه اجتماعی بود. به‌نظر می‌رسد بدون فراهم کردن ساختارهای مناسب برای جاری شدن سرمایه اجتماعی نمی‌توان با تکیه بر مولفه ارتباطی، انتظار بهبود سرمایه اجتماعی را داشت.

بازگشت به برنامه سوم

در برنامه ششم توسعه نیز توجه اندکی به موضوعات غیراقتصادی، از جمله مسائل مربوط به سرمایه اجتماعی شده است. در متن قانون برنامه ششم، چند بار عبارت «سرمایه اجتماعی» تصریح شده است. با این حال به مولفه ساختاری سرمایه اجتماعی توجه ویژه‌ای صورت گرفت. در بخش‌های مختلف قانون به سازمان‌های مردم‌نهاد نقش سپرده شده و این موضوع، ساختاری را برای تولید سرمایه اجتماعی فراهم می‌آورد. همچنین کلمه مشارکت بارها در قانون تکرار شده که بیانگر اهمیت ابزار مشارکت هم در سپهر اندیشه سیاست‌گذاران است. مولفه شناختی سرمایه اجتماعی هم در این قانون جایگاه خوبی داشت. موضوعات مربوط به مولفه شناختی چون شفافیت، فسادستیزی و تکری در این قانون برجسته بود. این تاکید بر شفافیت زمینه جلب و تقویت اعتماد عمومی را فراهم می‌کند و نقطه قوت برنامه ششم به‌شمار می‌رود. مولفه ارتباطی سرمایه اجتماعی در این قانون، به نسبت دو مولفه دیگر جایگاه مهمی ندارد. در قوانین پیشین، مولفه ارتباطی بسیار موردتوجه قرار می‌گرفت، اما در قانون برنامه ششم توسعه سیاست‌گذاران ترجیح داده بودند به مولفه ساختاری و شناختی سرمایه اجتماعی بیشتر بپردازند. به‌نظر می‌رسد راهبرد اصلی سیاست‌گذاران برای تقویت سرمایه اجتماعی در برنامه ششم، رشد مولفه ساختاری است؛ به‌عبارت دیگر سیاست‌گذاران مانع اصلی تولید سرمایه اجتماعی را ضعف ساختارهای مولد سرمایه اجتماعی تلقی و برای رفع این نقص تلاش کرده‌اند. از این نظر می‌توان رویکرد قانون ششم توسعه به سرمایه اجتماعی را چون قانون برنامه سوم دانست. این امکان وجود داشت که سرمایه اجتماعی نقش پررنگ‌تری در برنامه ششم داشته باشد، زیرا در این برنامه، اهداف و احکامی وجود دارد که سرمایه اجتماعی قادر بود به تحقق آنها کمک کند، اما سیاست‌گذار ترجیح داد به‌جای تکیه بر سرمایه اجتماعی، از ابزارهای اقتصادی و فنی بهره بگیرد.

سخن پایانی

در سال‌های اخیر، از سرمایه اجتماعی به‌عنوان زیربنای رشد و توسعه اقتصادی هر جامعه‌ای یاد‌ می‌شود. بانک جهانی سرمایه اجتماعی را «ثروت نامرئی کشورها» نامیده و آن را دربرگیرنده نهادها، روابط و هنجارهایی می‌داند که تعاملات اجتماعی را شکل می‌دهد. تبیین این موضوع که سرمایه اجتماعی اثر معنا‌داری بر رشد اقتصادی دارد، نقش مهمی در تصمیم‌گیری‌های اقتصادی ایفا خواهد کرد. از سرمایه اجتماعی به‌عنوان زیربنای توسعه اقتصادی هر جامعه هم یاد می‌شود. می‌توان رد پای سرمایه اجتماعی را در شکوفایی اقتصاد تمام جوامع توسعه‌یافته به‌طور آشکاری مشاهده کرد./روزنامه صمت