وضعیت تجارت جهانی در پساکرونا

چاد پی بون Chad P. Bown عضو ارشد ریجینال جونز در انستیتوی اقتصاد بین ­المللی پترسون و عضو گروه مذاکرات تجاری پادکست در مقاله‌ای به تاریخ ۲۸ آوریل ۲۰۲۰ در نشریه فارین افیرز به وضعیت تجارت در دنیا در شرایط پساکرونا و حرکت جهان به سمت نظام تعرفه‌گذاری اقتصادی پرداخته است:

کوید ۱۹ چه آسیب‌هایی به‌نظام تجارت وارد می‌کند؟

مدت سه سال است که دولت دونالد ترامپ رئیس‌جمهور امریکا به سیستم تجارت جهانی حمله می­کند. اکنون سایر کشورها در حال تخریب تجارت بین‌المللی هستند. گسترش همه­گیری کوید۱۹ ۱، بیماری ناشی از ویروس کرونای تازه‌وارد، فشارهای جدیدی را برای حمایت از تولیدات داخلی وارد می­کند و سازمان تجارت جهانی (WTO) باید کشورهای بیشتری را زیر سلطه خود درآورد.

اگر این روند بدون بررسی رها شود، دنیا ممکن است تجربه دهه ۱۹۳۰ را تکرار کند که تولید صنعتی نزدیک به ۴۰ درصد کاهش یافت، میزان بیکاری بالا رفت و فعالیت اقتصادی برای بخش عمده­ای از یک دهه بی­ رمق شده بود. سپس همانند الآن، موانع تجاری مشکلی ایجاد نکرد. قانون تعرفه اسموت هاولی[۲] امریکا باعث رکود بزرگ[۳] نشد و تعرفه ­های امروز نیز باعث رکودی به نام «رکود کوید ۱۹» نخواهد شد. اما چنین موانعی می­تواند بر بهبودی و ترمیم وضعیت تجاری تأثیر بگذارد، به‌ویژه با توجه به اهمیت مدرن زنجیره ­های تأمین بین مرزی. چیزی که امروز اتفاق می­افتد تأثیری است که در شکل­ گیری نظام تجاری چند دهه آینده خواهد گذاشت.

تعرفه­‌ها درراه‌اند

هیچ‌کس نباید تعجب کند اگر دولت ترامپ از شرایط فعلی به‌عنوان مستمسکی برای ایجاد موانع تجاری جدید استفاده کند. ترامپ نشان می­دهد از ایجاد محدودیت­های گسترده تجاری در دوران خوب اقتصادی خوشحال است، حتی این محدودیت­ها با توجه به وجود اعتراضات بنگاه ­های تجاری امریکا، اعمال می­کند. تعرفه ­های ده‌ها میلیارد دلاری فولاد و آلومینیوم هنوز پابرجا است. دولت در ماه فوریه به توافق متارکه موقت با چین رسید، اما بیشتر تعرف ه­های جنگ تجاری باقی است، به­طوری­ که هنوز بیش از نیمی از تجارت دوطرفه را تحت تأثیر قرار داده است. اکنون زمان بد اقتصادی و انتخابات ریاست جمهوری در راه است. ترامپ به کسی نیاز دارد که تقصیر بیکاری گسترده و ورشکستگی­‌های ناشی از کوید ۱۹ را به گردن او بیندازد. اگر و هنگامی‌که بیگانگان را به‌عنوان مقصر معرفی کند، قدم طبیعی بعدی حمایت بیشتر او از تولیدات داخلی خواهد بود.

سایر کشورها در سه سال اول ریاست جمهوری ترامپ ممانعت‌­های چشمگیری از خود نشان داده ­اند، به این دلیل که موارد را با حمایت نامتناسب از تولیدات داخلی خودشان، تشدید نکرده­‌اند. شاید رهبران آنها منتظر پایان دوره تصدی ترامپ هستند، به این امید که نظام تجارت قانون محور تا جایی که لازم باشد در ایالات‌متحده - معمار و عضو پیشتاز نظام تجارت- ادامه یابد تا به نقش تاریخی خود بازگردند. به‌استثنای چین، سایر کشورها تا حد زیادی به تجاوز و سرپیچی ترامپ از آئین­نامه سازمان تجارت جهانی پاسخ ندادند. همچنین آنها اکثراً با اتحاد و همبستگی عمل کردند و از حملات لفظی به یکدیگر خودداری کردند. اتحادیه اروپا حتی از این فرصت استفاده کرد و قرارداد معاملات تجاری جدیدی را با کانادا، ژاپن، برزیل و آرژانتین بست تا خود را به‌عنوان قهرمان چندجانبه و همکاری­های بین ­المللی نشان دهد.

بااین‌حال، بیماری همه ­گیر کرونا به این اتحاد و همبستگی آسیب وارد کرد. موانع تجاری در اروپا با سرعت چشمگیری گسترش یافت. در ماه مارس، فرانسه و آلمان از فروش تجهیزات حیاتی بیمارستان به خارج از مرزهای ملی خود، ازجمله به ایتالیای بلازده از ویروس کرونا ممانعت کردند. کمیسیون اروپا باید سازشکارانه قدم بردارد: کشورهای عضو تا زمانی که با یکدیگر رفتار خوب داشته باشند می­توانند صادرات تجهیزات پزشکی را برای هرکسی محدود کنند. به‌این‌ترتیب، بروکسل هماهنگی داخلی را - با هزینه کردن اقتدار اخلاقی در مورد چندجانبه گرایی اروپا که تلاش کرده بود در عصر ترامپ آن را حفظ کند، نجات داد.

حمایت از محدودیت صادرات به دیگر کشورها هم سرایت کرده است: انگلیس، کره جنوبی، برزیل، هند، ترکیه، روسیه و ده‌ها کشور دیگر فروش خارجی تجهیزات پزشکی، دارویی و حتی مواد غذایی را محدود کرده­اند. اما روش اقتصاد بومی­‌گرا خطراتی هم به همراه دارد که جدی‌ترین آنها ممکن است نه در دوران ابتلای این بیماری همه­ گیر بلکه بعد از آن و هنگام شروع مجدد تولید صنعتی، اتفاق بیفتد.

حمایت از محدودسازی صادرات مسری است

بخش عمده ­ای از تولیدات اروپا برای کمک به بهداشت عمومی در مقابله با ابتلا به ویروس کرونا، به‌درستی تعطیل‌شده‌اند. اما نابهنگامی زمانی این بیماری همه­ گیر جهانی ممکن است موجب این شود که کشورهای خارج از اروپا اقتصادهای خود را زودتر از اروپا بازگشایی کنند. هنگامی‌که ناگهان صدها میلیارد یورو کفش، لوازم الکترونیکی، مواد شیمیایی و سایر کالاهای ارزان‌قیمت در بندرهای روتردام و هامبورگ دیده می‌­شوند، مطمئناً صنعت اروپا سر و صدا راه خواهد انداخت و خواستار تعرفه حمایتی به خاطر این یورش ناعادلانه تجاری خواهد شد. علاوه بر این، چین ممکن است سعی کند اقتصاد یخ‌زده خود را با دادن یارانه به تولید دوباره به‌پیش ببرد به شیوه ­ای که باعث شود اروپا و ایالات‌متحده در وهله اول و سایرین در وهله بعدازاین روند تجارت ناعادلانه شاکی باشند. به دلیل این‌که ایالات‌متحده در راستای جنگ تجاری معمولاً مانع ورود محصولات چینی می­شوند، بروکسل می­تواند یک اقدام هدایت‌کننده مهم برای آینده باشد.

اما دولت‌های غیراروپایی نیز برای حمایت از صنایع داخلی خود تحت‌فشار قرار خواهند گرفت و صادرکنندگان اروپایی نیز از این‌گونه اقدامات در بازارهای خارجی لطمه خواهند دید. شرکت‌ها در همه‌جا می­توانند و می­خواهند با درخواست از دولت‌های خود برای مقابله با رقبای خارجی از طریق پیاده کردن انواع مختلف تعرفه­ ها، خیالشان از واردات راحت باشد. شرایط سازمان تجارت جهانی برای تعیین تعرفه­‌های مالیاتی بسیار مناسب است. یک صنعت نیازمند آن است که نشان دهد صدمه‌دیده است - نه این‌که یک مانع سخت مشکلات اقتصادی فعلی ­اش را روشن کند. پس‌ازآن، بحث مشترک صنایع این است که افراد خارجی باید به دلیل انجام اقدامات ناعادلانه مجازات شوند.

یکی از اصطلاحات مربوط به تعرفه که به‌زودی وارد گفتمان عمومی خواهد شد "عوارض جبران‌کننده" است. این اصطلاح تعرفه ضد یارانه را توصیف می­کند که برای کم کردن اشتیاق به رقابت ناعادلانه ناشی از مداخله دولت در بازارها استفاده می­شود. امروز دولت‌ها چندین تریلیون دلار برای سرپا نگه‌داشتن شرکت­ها اختصاص می‌دهند. در پی کوید ۱۹، واردات زیادی از طرف شرکت‌هایی که کمک دولتی دریافت کرده­اند وارد سواحل کشورها می­شود. بر اساس قوانین سازمان تجارت جهانی، درصورتی‌که صنایع داخلی از کشور خود کمک مالی دریافت کنند یا اینکه اگر در زمان گرفتن یارانه خارجی، این یک سیاست اقتصادی معقول به‌حساب بیاید، از اهمیت چندانی برخوردار نیست. این قوانین اجازه یارانه دادن به هر دو طرف را می­دهد و هر دو طرف می­توانند از تعرفه­های ضد یارانه­ای استفاده کنند، گرچه نتایج آن نامطلوب به نظر می‌رسد.

درواقع، آن سناریو گرچه مشکل‌ساز است ولی بدترین حالت نیست. برخی از دولت‌ها ممکن است کلیه قوانین سازمان تجارت جهانی را نادیده بگیرند، از اقدامات ترامپ در مورد فولاد و آلومینیوم تقلید نمایند و ادعا کنند که واردات باید متوقف شود زیرا تجارت تهدیدی برای امنیت ملی آنها محسوب می­شود. یا ممکن است آنها تعرفه را به‌عنوان یک پاسخ ضروری به شرایط اضطراری بهداشت عمومی توجیه کنند، همان‌طور که بروکسل با کنترل صادرات تجهیزات پزشکی، عملکرد مؤثری داشت.

این دفعه فرق می­کند

فقط الزام به هماهنگی سیاسی بین رهبران جهان می­تواند مانع از حمله به حمایت از تولیدات داخلی در این شرایط غیرعادی شود. قوانین سازمان تجارت جهانی در صورت نبود یک برنامه دوستانه برای متوقف کردن آن عملاً چنین حمایتی را امکان­پذیر می­کند. اما تاکنون هیچ الزام این‌چنینی در سیاست جهانی تحقق‌نیافته است. ما این را می­دانیم که نتایج اقدام علیه تعرفه­‌ها در طول بحران­های اقتصادی جهانی، چگونه خواهد بود.

بحران مالی سال ۲۰۰۸ نیز موجب یک فروپاشی اقتصادی شدید و عمیق شد به‌طوری‌که نظام تجارت نوین را مورد تهدید قرار داد. از زمان تخریب اقتصادی دهه ۱۹۳۰، این نگرانی وجود دارد که مشکلات اقتصادی، منجر به موانع تجاری خارج از کنترل شود. بااین‌حال، آخرین رکود جهانی سطح حمایتی را به‌طور تکان­ دهنده­ کاهش داد. بخشی از موانع تجاری به دلیل واکنش سیاست داخلی ایالات‌متحده و سایر دولت‌ها از بین نرفت: برنامه هزینه­‌های کلان دولت، مداخلات بانک مرکزی و انعطاف­پذیری نرخ ارز تضمین کرد که دلار و به‌خصوص یورو، بیش‌ازحد قوی باقی نمانند. این سیاست­ها با آنچه در «رکود بزرگ» اتخاذ شد کاملاً متفاوت بود.

حمایت از تولیدات داخلی نیز محدود بود زیرا رهبران اقتصادهای بزرگ جلوتر از مشکل بودند. در نوامبر ۲۰۰۸، علیرغم اینکه هنوز از شدت بحران اقتصادی آگاهی چندانی در دست نبود، دولت جورج دبلیو بوش رهبران ۲۰ اقتصاد صنعتی و مهم نوظهور را در یک جی- ۲۰ (گروه ۲۰) جدید دورهم جمع کرد، در آنجا حاضران تعهد مهمی را پذیرفتند که: «ما بر اهمیت جدی حمایت از تولید و عدم چرخش به سمت تولید داخلی در مواقع عدم اطمینان از وضعیت مالی تأکید می­کنیم. در همین راستا، طی ۱۲ ماه آینده، از افزایش موانع جدید برای سرمایه‌گذاری یا تجارت کالا و خدمات، تحمیل محدودیت­های جدید صادراتی یا از اجرای اقدامات تجارت جهانی (WTO) که مغایر با محرک­های صادرات باشد، خودداری خواهیم کرد».

 زمان بحران ۲۰۰۸ زمان سخت و غیر دلخواهی بود. شرکت خدمات مالی برادران لمان ورشکست شد، بخش‌های مالی و بنگاه ­های تولید اتومبیل ایالات‌متحده نیاز به کمک مالی پیدا کردند و میلیون‌ها امریکایی ناگهان کار خود را از دست دادند. دولت امریکا در اواسط دوران‌گذار بود که اوضاع در حال بدتر شدن بود، دولت بوش قصد داشت پس از هشت سال کاری، چراغ‌ها را روشن کند و دولت باراک اوباما تا ۲۰ ژانویه ۲۰۰۹ روی کار نمی­آمد.

دولت بوش هم یک اردک لنگ[۴] بود و هم در خارج از کشور عمیقاً منفور. اعتبار بین‌المللی ایالات‌متحده هنوز به خاطر جنگ با عراق تلوتلو می­خورد. به دلیل پایین آمدن نرخ ارز، تنش­ها با چین به‌سرعت افزایش یافت. حتی تجارت خوب پیش نمی­رفت، زیرا دور مذاکرات سازمان تجارت جهانی در دوحه ماه ژوئیه به‌شدت با عدم موفقیت مواجه شد. به اعتقاد او، دولت امریکا با برگزاری نشست واشنگتن بر همه موانع غلبه کرد و درنهایت به بقای سیستم تجاری کمک کرد.

بی­شک، ناهماهنگی جهانی که دولت بوش در سال ۲۰۰۸ بر آن غلبه کرد، با تلخی و بی­اعتمادی امروز قابل‌مقایسه است.

نقطه شروع کم شدت

تاکنون ترامپ در واکنش به کمبود شدید تجهیزات پزشکی حفاظت شخصی کارکنان بیمارستان­‌های ایالات‌متحده برای مقابله با کوید ۱۹، دستورالعمل­‌های معمول سوداگرانه خود را دنبال کرده است. با این‌وجود، دولت از روی لجبازی تا ۱۷ مارس (۲۹ فروردین ۹۹) صبر کرد تا تعرفه ­های جنگ تجاری مربوط به دستگاه‌­های تنفس مصنوعی و ماسک­های جراحی وارداتی از چین حذف کند. تقریباً ۷۵ درصد از واردات ماسک امریکا در چین تولید می­شود. ده روز بعد، ترامپ یکی از مشاورین عالی تجاری خود به نام پیتر ناوارو را به‌عنوان رابط تجاری با چین و هدایت‌کننده امور تعرفه منصوب کرد تا زنجیره تأمین و سیاست تجاری مرتبط با کوید ۱۹ را پیش ببرد. سپس دولت تقریباً بلافاصله با استناد به قانون تولیدات دفاعی و با محدود کردن صادرات دستگاه­های تنفس مصنوعی و ماسک­های امریکایی، سیاست گدا و همسایه[۵] بروکسل را به سخره گرفت.

در تاریخ ۳۰ مارس، وزرای تجاری G-۲۰ یک نشست مجازی داشتند. آنها در مورد فشارهای طرفداران حمایت‌کننده از مصنوعات تولید داخل یا اینکه در مورد آنان چه باید کرد، حرف زیادی نزدند. در مقابل، نماینده تجاری ایالات‌متحده، رابرت لایتهیزر که یک بدبین تجاری است از این فرصت استفاده کرد و تقصیر مشکلات اقتصادی را به گردن بحران کوید ۱۹ انداخت: «متأسفانه ما نیز مانند سایرین، در این بحران آموختیم که وابستگی بیش‌ازحد به دیگر کشورها به‌عنوان منبع ارزان‌قیمت محصولات و تجهیزات پزشکی، برای اقتصاد ما آسیب‌پذیری استراتژیک ایجاد کرده است.»

 فیل هوگان، عضو هیات تجاری اتحادیه اروپا اعتراف کرد که بیانیه مشترک منتشرشده از جلسه G-۲۰ «آن‌قدر که او می‌خواست جاه ­طلبانه» نبود. اما فرانسه و آلمان برای این‌که حل انجام امور را به عهده بروکسل انداختند تا حدی مقصر بودند. هوگان به‌جای مقابله با درخواست حمایت، باید توضیح دهد که چرا کنترل صادرات تولیدات داخلی تجهیزات پزشکی اتحادیه اروپا به آن بدی نیست که آنها به آن نگاه می­کنند.

چه کسی قدم جلو خواهد گذاشت؟

حتی اگر ترامپ هرگز نمی‌­پذیرفت، کوید ۱۹ می‌توانست نظام تجاری را به‌سختی به چالش بکشد. اما ترامپ سازمان تجارت جهانی را کمتر از آنچه که باید باشد مهیا کرد. برخلاف سال ۲۰۰۸، این بار امیدی چندانی نیست که واشنگتن فوراً رهبری را به‌دست بگیرد.

نجات نظام تجاری قانونمند از بحران حمایت از تولیدات داخلی گسترده، نیازمند خلاقیت و دوراندیشی درجایی دیگر است.مشاهده برخی علائم امیدوارکننده به‌سختی قابل‌مشاهده است. ترامپ در اواخر سال ۲۰۱۹ سامانه حل‌وفصل اختلافات تجاری سازمان تجارت جهانی را تخریب کرد - در پاسخ، اتحادیه اروپا راه‌کاری را ساماندهی کرد و شماری از اقتصادهای بزرگ خارج از ایالات‌متحده را جمع کرد تا چارچوبی برای حل هماهنگ اختلافات ایجاد کند. گروهی از اقتصادهای کوچک­تر - به رهبری کانادا و استرالیا - بیانیه­ای ضد حمایتی از تولیدات تجاری در ارتباط با کوید ۱۹ منتشر کرده­اند که تهاجمی ­تر از آن است که گروه G-۲۰ بتواند با آن توافق باشد.

ترامپ سازمان تجارت جهانی را کمتر ازآنچه باید باشد مهیا کرده است.

دولت‌های اقتصادهای بزرگ باید بیشتر و سریع­تر اقدام کنند. آنها نباید اجازه دهند عملکرد نامناسب فعلی واشنگتن آنها را عقب بزند. حداقل، کشورها باید درخواست‌های بالقوه غیرقابل توقف خود را برای حفاظت از تولید به شفاف­ترین، دارای محدودیت زمانی و کم تحریف­ترین ابزارهای نظام سازمان تجارت جهانی (WTO) ارسال کنند. تعرفه ویژه‌ای به نام «حفاظ» معیارها را اقناع می­کند و ممکن است بهترین گزینه باشد. حفاظ­‌ها برای مواقع اضطراری است که واردات مواج باشد و آسیب بیشتر به صنعت را تهدید کند و نیازی به انداختن تقصیر به گردن بیگانگان نباشد. اعمال از یکی از این تعرفه ­ها موجب می­شود سیاست‌گذاران در موارد مرتبط با کمک‌هزینه‌های مالی به جریان مبارزه با کوید ۱۹ که بسیاری فکر می­کنند « ناعادلانه» است - موضوعی که در طول همه‌گیری بیماری که تقریباً همه برای درمان از کمک­های دولتی مانند پول بدون پشتوانه استفاده می­کنند، درنگ نخواهند کرد.

عدم پیش‌بینی و آمادگی برای درخواست­های آینده در حمایت از تجارت می­تواند فاجعه‌بار باشد. شروع یک سامانه تجاری از ابتدا نه‌تنها بسیار دشوار بلکه بسیار پرهزینه خواهد بود زیرا مطمئناً با یک توقف مواجه خواهد شد که در آن به‌هیچ‌وجه هیچ سامانه­ای کار نمی­کند. اما مانند مبارزه با بیماری­های همه‌گیر، زیر بال تجارت را گرفتن نمی­تواند تنها تلاش یک ملت باشد. تا زمانی که این بیماری همه­ گیر در همه‌جا وجود دارد، نگرانی هم همه‌جا وجود دارد. این مسئله در مورد حمایت از تجارت نیز صادق است.

درباره نویسنده

چاد پی بون[۶] عضو ارشد ریجینال جونز [۷] در انستیتوی اقتصاد بین ­المللی پترسون و عضو گروه مذاکرات تجاری پادکست است.

--------------------------------------------------------------------------------------------------------

[۱] protectionism حمایت از تولیدات داخلی

[۲] Smoot-Hawley Tariff Act

[۳] Great Depression

[۴] در سیاست، اردک لنگ به سیاستمدار و به‌خصوص به رئیس‌جمهوری گفته می­شود که دوره تصدی­اش به پایان رسیده و امیدی به انتخاب مجدد او نیست.

[۵] beggar-thy-neighbor policy یا سیاست گدا و همسایه شما، یک سیاست اقتصادی در تجارت بین‌الملل است و کشوری که آن را اجرا می­کند ضمن اینکه به همسایگان خود یا شرکای تجاری آن آسیب می‌رساند، سود هم می­برد.

[۶] CHAD P. BOWN

[۷] Reginald Jones